浅谈地方政府融资平台的主要风险和审计思路

地方政府融资平台是地方政府设立的,以项目融资为目的的企业。企业融入的资金主要运用于市政建设、公用事业等项目,在加强地方基础设施建设、促进地方经济和社会发展等方面发挥了积极作用,但同时也出现了债务规模大、运作不规范、偿债风险高等问题。为有效防范地方金融风险,保持经济持续健康发展,必须加强对融资平台的监督管理。审计作为党和国家监督体系的重要组成部分,应加大对地方政府融资平台的审计力度,针对融资平台的风险点找准突破口,促进地方政府融资平台规范有序发展。

一、融资平台运行的主要风险

(一)大额举债影响地方经济持续健康发展

近年来,随着地方财政需求越来越多,有限的财政收入只能保障刚性需求。为推动地方社会经济发展,地方政府通过借债的方式获取资金。适度举债可以发挥金融杠杆效应,有利于促进经济发展,但是高额的债务必然会产生风险。目前有些地方政府受短期政绩观的影响,不顾当地实际财力现状,通过融资平台等大量举借资金,债务规模远超当地可用财力。有的搞政绩工程、形象工程,盲目决策、盲目投资,加剧了地方债务。给后续政府的运转留下了沉重的包袱,成为困扰地方经济持续健康发展的隐患。

(二)融资违规担保导致债务责权不明

中央规定,地方政府不得以任何形式向社会金融机构为融资平台借款进行担保。但有的地方政府为了顺利地融到资金,置相关规定于不顾,以承诺函、担保函、安慰函、国有资产或财政补贴、回购、集资等形式直接或变相为融资平台借款进行担保。名义上借款还款责任主体是融资平台,实际上借款还款责任主体就是地方政府,导致责权利不统一,形成“借钱的不管用钱还钱、用钱的不管借钱还钱、还钱的不管借钱用钱”的奇怪现象。

(三)偿债资金来源不可靠导致偿债风险增大

地方融资平台举债资金,主要源于向银行借款,还债资金来源主要是地方的土地出让金。为了维持资金链,多数融资平台采取的是以贷还贷,借新债还旧债的办法。一旦土地财政落幕,又不能继续融到资金,融资平台资金链就会断裂,巨额债务无力偿还,导致出现地方金融风险。

(四)融资成本过高加重还债压力

一般企业在正常情况下融资,通常会进行成本核算,以最小的代价、最低的成本、最有利于企业的运营方式来选择融资机构及融资项目。而地方政府融资平台为了能尽快融到资金,大多不惜成本。在正常借款利息之外,还支付融资机构咨询费、顾问费等。甚至有的融资平台接受了借款未到账就已经开始计息的“不平等条约”,不仅加重了融资项目成本,还滋生助长了腐败行为。

(五)项目建设管理混乱形成损失浪费

融资平台借入资金后,主要用于当地基础设施建设和公用事业项目。这些建设项目有的是融资平台直接作为业主,有的被安排到地方政府的部门单位作为业主。在项目建设实施中,部分项目管理混乱,主要表现在可行性研究调查不充分、违规立项、未批先建、未按规定进行招投标、违法转分包、项目建设超计划超标准、工程进展缓慢、项目建成后效果未达预期等方面,导致损失浪费现象严重。

(六)财务管理不严导致资金使用效益不高

融资平台从金融机构取得项目借款后,应加强财务管理,严格按贷款约定的用途使用资金,提高资金使用效益。但有的融资平台财务管理不严,挪用借款资金用于投资理财和对外借款、私存私放借款资金、虚报冒领借款资金、滞留闲置借款资金、人员经费和公用经费支出超范围超标准、内控制度不健全等问题普遍存在,资金使用效益不高。

(七)会计信息失真误导金融机构和社会公众

地方政府融资平台成立的初衷,就是为地方政府的基础设施建设和公用事业发展筹集资金。由于金融机构贷款时对借款人的有效资产规模和还款现金流量有严格的限制和要求,为了让地方政府融资平台顺利获取借款“资质”,有的地方政府就将一些本不属于融资平台的资产以划转的方式注入地方政府融资平台,有的是一些国有企业整体划转,有的是一些经营性资产,有的甚至是公益性资产。地方政府融资平台虚增和隐瞒收入支出;在建工程完工后长期挂账不及时结转固定资产。以上导致有些地方政府融资平台对外提供的资产负债表、利润表及现金流量表等会计信息严重不实,误导金融机构和社会公众。

二、融资平台审计思路

针对以上风险点,审计机关应从融资计划、举借、管理、使用、效益等对地方政府融资平台进行全过程监督。

(一)融资程序是否规范。在摸清债务规模、债务结构和债务期限等情况的基础上,审计要重点关注融资程序是否规范,通过审查融资合同、会议纪要、会议记录、请示报告、文件批复等资料,看融资项目和融资额度是否经过地方政府融资平台领导班子集体决策,是否经过当地政府、人大批准,实际融资项目和融资额度是否一致;有无未经地方政府融资平台领导班子集体决策融资、未经当地政府批准擅自融资、未经当地人大批准擅自融资、随意变更融资项目、超计划融资等问题。

(二)融资担保是否合法。通过账面审计、查阅融资合同和直接询问被审计单位、延伸审计等方式,看地方政府是否为融资平台融资违法提供担保。在审计实务中,通过账面审计、查阅融资合同和直接询问被审计单位,很难取得地方政府为融资平台融资提供承诺函、担保函、安慰函等形式的担保的证据,审计人员可以函询或延伸调查银行等金融机构,看地方政府是否为融资平台融资违法提供担保;对地方政府以国有资产或财政补贴、回购、集资等形式的担保,可以采用账面审计、查阅融资合同和直接询问被审计单位的方法取得相关审计证据,揭示地方政府为融资平台融资违法提供担保的问题。

(三)融资成本是否合理。通过查阅融资合同、延伸审计等方式,看地方政府融资平台在融资时是否在正常贷款利息之外,以咨询费、顾问费等形式另外支付费用给融资机构,不合理地增加融资成本。将融资合同约定的贷款到账时间与实际到账时间进行比对,看是否存在贷款未到账就已经开始计息变相增加融资成本的问题。

(四)偿债机制是否健全。审查地方政府融资平台是否建立健全了偿债机制,通过制度的形式落实偿债责任主体、偿债计划统计、偿债资金来源、偿债执行程序、偿债监督评价等。偿债机制执行是否到位,有无偿债责任主体不明、未按计划落实偿债、偿债资金来源不可靠、偿债执行程序不规范、偿债监督评价不到位等问题。

(五)建设管理是否规范。通过审查地方政府融资平台工程建设项目档案、融资合同、财务会计资料和延伸审计,看在具体的项目建设实施中,建设管理是否规范,有无可行性研究调查不充分、违规立项、未批先建、未按规定进行招投标、违法转分包、项目建设超计划超标准、工程进展缓慢、项目建成后效果未达预期等违法违规、损失浪费问题。

(六)财务管理是否严格。审查地方政府融资平台财务管理是否严格,通过查看财务会计资料、融资合同和延伸审计,看是否严格按贷款约定的用途使用资金。有无财务管理不严,挪用借款资金用于投资理财和对外借款、私存私放借款资金、虚报冒领借款资金、滞留闲置借款资金、资金使用效益不高、人员经费和公用经费支出超范围超标准、内控制度不健全等违法违规、损失浪费问题。

(七)会计信息是否真实。通过审查财务会计资料、财产权属证明、函询、实地查和延伸审计,看地方政府融资平台资产负债所有者权益是否真实有效。融资平台有无将地方政府以划转方式注入的公益性资产列入资产核算虚增资产;将从财政借入的资金作为收入核算虚增收入;将投资收益和利息收入挂往来或直接冲减费用来隐瞒投资收益和利息收入;在没有核算真实的情况下以拨代支,预先列入成本虚增成本支出;在建工程完工后长期挂账不及时结转固定资产、不进行成本核算等会计信息不真实误导金融机构和社会公众的问题。

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