新形势下预算执行审计工作面临的困境和对策

  摘要：当前，我国经济发展进入新常态，发展理念、目标及方式都有了新的现实意义和时代内涵。新形势下预算执行审计工作在范围、内容、视角定位及成果利用等方面存在一定问题，制约了预算执行审计功能的充分发挥。产生这些问题的原因既有体制、制度等外部因素制约，也有审计人员的主观能动性发挥不够充分等。本文提出创新审计理念，调整审计目标；理清审计思路，明确审计重点；拓宽审计领域，深化审计内容；优化审计模式，完善审计方法等建议。
关键词：预算执行 审计 困境 
      预算执行审计作为一项法定、常规审计项目，经过多年的实践和发展,制度日臻完善,方法逐步改进,发挥的作用和成果有目共睹,社会影响越来越大。随着改革的不断推进和深化，预算执行审计从“同级审”，再到实行“两个报告”制度，从重点审计财政收入到财政收支审计并重，再到以支出审计为主，注重财政收支的真实性、合法性和效益性，预算执行审计走出了一条与我国财政预算体制改革相适合的发展之路。在新形势下，需要我们进一步拓展思路，深化内容，创新方法，以新常态的视角重新审视公共财政的运行情况。
  一、预算执行审计存在的困难与问题
    （一）预算执行审计的范围和内容不够全面
    一是预算执行审计内容不够深。全口径预算管理制度要求，公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算及政府债务管理情况应全部纳入审计视野。但在审计中主要关注的是公共财政预算，对于其他几个方面的预算管理情况重视还不够。转移支付资金来源渠道多、拨付链条长、使用环节分散，是预算执行审计的重要内容。但是受人员、时间等因素的制约，对转移支付规模、结构、资金构成关注的还不够深入，对专项转移支付的管理使用情况监督力度还不够，没有全面延伸审计至资金的最终使用单位和部门，无法查清资金实际使用效果。
    二是预算执行审计环节不够广。对预算编制和财政决算草案“两端环节”审计不够，重预算执行“中间环节”审计的传统做法没有得到根本改进。没有做到在财政部门预算编制完成后，向人大提请之前，对报批预算的完整性、科学性、合法性、合理性等方面出具意见，无法给人代会审查批准预算收支方案提供依据，带来了年初预算过粗、预算未细化到具体单位和项目、财政预留指标较大等问题。未审查预算编制的相关基础性资料，也未对预算编制的程序、编制的效果发表意见，不能充分发挥对预算编制的监督作用。财政决算草案审计尚处于起步探索阶段，缺少经验方法可寻，还没有相应的审计指南和审计规范。决算作为预算执行结果的反映，和预算在收支内容、结构和规模等方面都具有一定的可比性。预算执行审计与决算草案审计如何在目标、范围、内容和重点等方面进行有效的调整、优化和融合，是当前面临的一个难题。
    三是预算执行审计评价不够全。当前,审计人员未跳出“重违纪违规、轻效率效益”的思维，导致在预算执行审计中揭示的主要问题仍然集中在预算收支不真实、财政资金闲置、人员经费挤占工作经费、财政借出资金未及时收回等方面。由于预算执行情况及财政政策实施效果的显现都需要一个过程，对预算执行情况如何评价，怎么评估，标准是什么，目前没有一个明确的参照物，没有建立严格的预算执行情况评价指标体系。
   （二）预算执行审计的视角定位不高
    一是未能突出政策执行审计的主体地位。财政管理不断转型，已从“聚财、理财、用财”向运用财政杠杆实现宏观财政政策的功能转变。而预算执行审计转型不及时，没有站在宏观战略的角度去关注和分析财政资金所承担的政策目标的实现情况。
    二是未能有效发挥建设性作用。目前，预算执行审计重在揭示问题，对问题产生原因，尤其是体制、机制等深层次原因分析不够。审计报告的综合性、宏观性不够突出，审计建议针对性、可行性不够显著，审计的建设性作用未得到充分发挥。
   （三）预算执行审计的成果利用不充分
    一是审计成果利用存在局限性。预算执行审计的最大成果是，促进财政部门强化预算编制、合理安排预算支出，推动财政资金高效使用。但是，由于审计工作报告时间晚于人代会审议财政预算执行情况报告时间，使得审计报告披露的问题整改失去时效。审计中经常发现，项目预算编制未充分考虑上年结余、项目资金连续多年执行率低于50%,甚至多年未执行。这些问题的暴露弱化了审计成果。
    二是制度层面的整改难以落实到位。涉及体制机制制度方面问题的整改，需要多个职能部门共同参与，出台相关政策。然而缺乏审计整改合作机制，无法将相关职能部门联合起来，就审计查出的问题进行研究。导致预算执行审计陷入了“屡审屡犯、屡犯屡审”的怪圈，以至于李克强总理在主持召开国务院常务会议时将其比喻成“牛皮癣”，并指出“这极大损害了政府的公信力”。
  二、存在问题的原因分析
    （一）现行体制的制约性
    一是现行行政管理体制中，很多部门如此前的国税、海关、金融机构等采取垂直条线管理，同时又与地方财政关系密切，与预算执行结果直接关联。然而《审计法》规定各级审计机关属地分审。在这种体制下，这些部门要么不能审，要么只能部分“上审下”，致使预算执行审计对象不全面，审计内容不完整。预算执行审计报告，实质只是同级财政审计报告。
    二是财权受到制约，审计缺乏独立性。目前审计机关尚未完全垂直管理，审计部门的财政财务关系隶属于同级财政，部门经费仍由财政部门安排和拨付，预算安排、国库支付都由财政控制，很多情况下，两个部门相互制约、互为条件，影响了预算执行审计的执法力度和权威性。
（二）法规制度的滞后性
    一是随着财政管理体制的改革的深入,新情况、新问题不断出现, 一些陈旧过时、不适应当前经济发展的制度规定未得到有效清理，难以适应实际审计工作的需要。如《预算法》中提到“严格控制不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金的调剂，确需调剂使用的，按照国务院财政部门的规定办理”。在实际执行过程中，哪些属于确需调剂的范围，财政部门需要履行什么样的程序，至今都没有明确。经济发展的新领域缺乏相应的制度规定，如何厘清查处问题与鼓励创新、处理处罚与宽容失败的关系，也给审计工作带来了一定的挑战性。
    二是部分法规制度条块脱节，区域差别大，执行中出现彼此矛盾的现象，导致审计定性及处理依据模棱两可。如企业所得税法与国家工信部关于小微企业认定标准不统一，两者在行业、从业人数等方面规定存在较大差异，加大了对小微企业各类优惠政策的理解把握的难度，给审计工作带来了一定的困难。
（三）财税改革的不断推进带来的挑战性
    一是财政体制改革纵深推进，预算执行审计面临巨大挑战。2014年以来，国务院就深化预算管理制度改革，清理规范税收等优惠政策，加强地方政府性债务管理，盘活财政存量资金，改革中央对地方转移支付制度，完善县级基本财力保障机制，实行中期财政规划管理等发布了一系列政令。审计监督内容日趋复杂，给预算执行审计工作带来巨大挑战。
    二是目前预算执行审计主要涉及的财政和税务部门的信息化程度非常高，涉及业务范围广、数据量大，信息化更新快。近年来审计部门通过不懈的努力和推进，搭建预算执行审计数据分析平台，研发审计专业软件，加强信息化队伍建设来适应信息化发展的趋势。一方面这个过程历时较长，留给审计人员进行系统熟悉了解分析的时间不多。另一方面审计人员的业务能力和计算机水平适应也有一个过程，往往一个系统刚熟悉，被审计单位又重新升级或更新，导致审计人员不能迅速适应发展变化的形势。
   三、深化预算执行审计的建议
    （一）创新审计理念，调整审计目标
    新时期，预算执行审计必须站位服务改革发展、推动依法治国、维护国家经济安全、促进经济社会持续健康发展的高度。围绕地方经济社会发展状况，找准风险点，注重从体制机制制度建立的完善性、科学性上解剖和判断问题，发现经济社会运行中的突出矛盾和风险隐患，推动地方政府完善制度和深化改革。注重从绩效层面剖析国家政策方针对地方经济社会发展的推动作用，并从政策决策体制方面提出审计建议。
    （二）理清审计思路，明确审计重点
    财政体制改革既对预算执行审计产生了直接影响，也使预算执行审计的重点发生了变化，主要实现“四个转变”：一是从单一的、局部的、单层的财政资金监督向跨部门的、跨层级的、全资金链的复合监督转变；二是从单纯财政收支审计向财政体制改革新领域和新内容转变，关注推进预算公开、科学划分事权和支出责任等方面；三是从重点审计一级预算单位向延伸审计二、三级预算单位和接受补助的下级政府转变，拓展审计对象和范围；四是从揭示微观层面的问题向注重分析研究宏观层面的问题转变。
   （三）拓宽审计领域，深化审计内容
    一是“全面审”与“重点审”相结合。实现审计范围“全口径”，对象涵盖公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算及政府债务管理情况。实现审计内容“全过程”，从预算编制的源头起，到预算执行的结果，财政决算草案止，全程监管财政资金运用，提升预算的统一性、完整性。处理好全面与重点的关系。围绕工作中心，全面把握重点领域、重点问题，突出权力运行的重点事项。
    二是“收支审”与“政策审”相结合。从监督财政收支管理向运用财政会计信息追踪资金运动和权力运行轨迹转变。财政作为经济信息决策支撑系统，用财政会计信息追踪权力运行。通过分析财政收入结构分析产业结构；通过分析财政支出投向分析政策执行效果，有效推动国家良治目标实现。
    三是“合规审”与“效益审”相结合。充分认识到，我国目前还处在经济社会转型期，在财政体制尚未完全理顺，有关制度尚待完善的情况下，部分单位还存在着违反财政制度甚至违法违规的行为。因此，始终要把真实性、合法性作为审计监督的首要任务。同时要进一步深化绩效审计，关注项目完成情况，是否达到预期目标、产生社会效果、财政资源是否得到了有效利用等，从宏观和整体上进行分析与评价。
   （四）优化审计模式，完善审计方法
    一是推进财政大数据审计。要在审计技术手段上实现新突破，强化审计数据中心的建设和运用，建立数据采集长效机制和全方位数据报送机制，推进各行业、各部门数据分类归集。加强大数据分析能力，探索利用云计算、数据挖掘等技术开展数据融合分析，精准定位审计重点和疑点。
    二是创新审计模式。预算执行审计为了适应新要求，需要改进与创新审计组织方式及内部管理机制。特别需要对技术手段和方法以及高效的组织审计、扁平化组织管理模式等进行大胆创新。