从审计视角看国有土地使用权收入征管改革

今年6月份，财政部等四部门下发通知，自7月1日起在河北等省市开展征管职责划转试点，将国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入划转税务部门征收。按照要求山东省自2022年1月1日起实施征管划转工作。国有土地使用权出让收入是地方政府财政收入的重要来源，关系国计民生，笔者结合审计实践，对此次征管改革有以下几点思考。

一、土地出让收入征管改革的背景

国有土地使用权出让收入，也称土地出让收入，主要是指政府以出让等方式配备国有土地使用权取得的全部土地价款。具体包括以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款（不含代收代缴的税费）；转让划拨国有土地使用权或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款等。原有的征管方式为地方政府自然资源部门负责征收土地出让金，征收流程为公共资源中心负责土地的招拍挂工作，在土地拍卖成交签订成交确认书后，公共资源交易中心将中标单位的土地竞拍保证金转至自然资源部门，竞得人交纳的竞买保证金，自动转作受让地块的土地出让金。并在规定时间内签订国有建设用地使用权出让合同，若未按规定签订合同，竞得人缴纳的竞买保证金不予退还。根据合同约定，竞得人可分期付款，待缴纳全部价款后办理土地使用权证。

但是，长期以来地方政府土地收支存在不透明的现象。如欠征、少征、漏征土地出让收入，违规减免、变相减免出让金，未按规定纳入财政管理，空转虚增等。审计署组织开展的国土审计等历年审计中也发现过此类问题。此次改革将土地出让收入征管职能由国土部门划转税务部门，有助于提升征管效率，引导地方政府在土地出让环节更高效、更公平有序；有助于加强中央财政对地方财政的监管，掌握地方真实财政收入，做出正确的宏观调控措施。

二、审计视角下土地出让收入征管改革的几个风险点

目前，试点省市改革工作正有序进行，山东省明年1月起也将开始征管划转。从审计视角来看，在征管划转中存在的风险亟待防控。

一是关注土地出让收入底数不清的风险。国有土地使用权出让收入包含土地出让金、复垦费、土地指标款等，地方自然资源部门对各类收入的管理混乱，需要逐一甄别清楚。对不符合上级规定的土地出让收入减免、缓缴或以实物地租方式抵顶土地出让收入的文件政策，需要及时废止或者修改完善。

二是关注实有资金账户清理不彻底的风险。全面清理在自然资源部门长期滞留的土地出让收入，及时全额缴入财政。注销原征收体制下的过渡户、保证金户等所有实有资金账户，避免账户遗漏，进而滋生小金库、侵占挪用等违规违纪问题。

三是关注缴纳流程未理顺的风险。原土地出让收入征收体制下，财政只管“收钱”，未切实履行征管职责，出让、缴付、减免环节全部由自然资源部门一家做主，部分地区甚至出现在土地出让条件并不成熟的前提下“带病”出让问题。这些现状容易引发后续无法供地或地块发生变更导致欠缴出让金等问题，影响了竞得人对土地的开发进程，不利于优化营商环境。

四是关注信息共享机制不健全的风险。长期以来由于缺乏必要的监管措施和手段，未对土地出让金的收缴、入库、流向等实施有效监控。相关信息不公开、不透明、不对称，土地出让收支过程监督缺失，为主管部门进行暗箱操作提供可能。

三、针对上述问题的对策

为稳步推进国有土地使用权收入划转，堵塞相关风险漏洞，各相关部门应全力助推改革工作的进程，全力配合做好准备工作。

一是提高政治站位，自觉统一思想认识。为迎接本次非税收入的重大改革，做好改革前的准备工作，各相关部门要把思想和行动统一到中央决策部署上来，切实提高政治站位，认真学习领会中央文件精神，重点学透文件要求；强化部门协作配合，为非税收入征管职责划转形成合力，全力推动构建协同共治的协作机制。

二是解决历史遗留问题，全力做好改革准备。按照文件要求，暂未开展征管划转试点地区要积极做好政府非税收入征收划转准备工作，需参照试点地区方案，提前部署，全面准备。自然资源局等执收部门摸清国有土地使用权出让收入近三年收入规模、费源底册、欠费情况等信息，规范收入管理，严格缴款时限，对收取的土地出让金及时足额上缴国库；在全面摸清底数的同时，清理无需保留的实有资金账户，彻底解决历史遗留问题，提前做好交接准备工作。

三是加强部门间沟通，提前理顺缴纳流程。自然资源部门进一步加强与财政部门的沟通配合，现阶段将土地出让收入及时缴入国库，全部纳入财政预算管理；督促各用地单位及时缴纳土地指标流转款，严格执行收支两条线的规定。同时做好划转衔接工作，确定各部门征管职责，探索征缴流程，优化征缴服务；通过走访调研等多种方式，切实掌握当前划转工作中遇到的困难和问题，确保划转工作顺利进行。

四是强化信息互联，建立健全共享机制。根据通知，国有土地使用权出让收入等四项非税收入划转给税务部门征收后，以前年度和今后形成的应缴未缴收入以及按规定分期缴纳的收入，由税务部门负责征缴入库，有关部门应当配合做好相关信息传递和材料交接工作。按照要求应建立完善征管信息共享平台，形成数据传递和沟通协调机制，做好征收工作移交的准备，逐步形成分工协作、便民高效、数据共享的非税收入征管新局面。