政府投资应急项目的审计探索 ——以方舱医院建设审计为例

摘要：本文以方舱医院建设审计为例，介绍了政府投资应急项目审计的审计目标及审计重点，以及审计中的困难及解决对策，对今后类似应急项目的审计具有借鉴意义。

为应对2020年突如其来的新冠肺炎疫情，国家调集了上千亿财政资金用于疫情防控，为保障防疫资金使用，审计署发布了《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控财政资金和捐赠款物审计监督工作的通知》，对新冠肺炎防疫工进行审计监督。

方舱医院是为解决大量新冠肺炎轻症患者的收治问题，充分利用既有建筑，在最短的时间内，以最小的成本建设和改造的临时收治场所，从而实现有效隔离传染源、最大限度救治患者的目标。

方舱医院作为在特定条件下的应急建设，其建设依据、建设程序、建设规范及相关参建单位的选取与一般建设模式不同，其主要参考依据为《关于新冠肺炎疫情防控应急抢险救灾工程建设项目有关事项的通知》《方舱医院建设管理规范（试行）》《关于疫情防控采购便利化的通知》《关于新冠肺炎疫情防控期间建设工程计价管理的指导意见》等文件精神。

一、应急项目建设审计目标

应急建设项目审计与普通审计项目的审计目标应有所区分，以方舱医院建设为例，应着重了解方舱医院项目建设专项资金筹集情况、项目规模、实际使用分配情况，了解项目工程建设全过程管理情况，项目医疗设备建设投资管理等情况，摸清项目建设管理工作流程及执行情况，揭示项目建设管理中存在的问题，提出调查意见和建议，为下一步政府决策发挥参谋作用。

（一）理清项目执行情况，规范建设管理。反映疫情期间政府对防疫指挥部下达的任务的执行情况，理清在应急项目建设过程中的决策流程及项目管理模式，查找存在的不足与问题，促进建设单位合法、有效地使用建设资金，规范项目管理。

（二）还原项目建设过程，强化工程管理。还原项目建设过程中的实际情况，按照“三个区分开来”的要求，客观辩证地看待应急项目的建设特点，实事求是做出调查结论。关注环保政策的落实情况，防止医疗废弃物的二次污染。

（三）盘清形成资产明细，规范资产管理。核实建设项目已完成投资情况，并对已完成投资的真实性、合法性进行审计调查，督促各责任单位建立资产管理规范，对休舱前后的资产进行有效管理，防止国有资产流失。

（四）审查建设资金来源，化解资金风险。明确项目建设资金筹集渠道，规范资金管理，及时合法合规支付项目工程款项。了解农民工工资发放情况，落实“六稳”要求。

二、应急项目建设审计的审计重点

应急项目与普通审计项目不同，因此审计的侧重点也有所不同。

（一）重点关注项目建设基本情况

1、项目建设管理模式

应急项目采用的建设管理模式，主要包括各区人民政府在方舱建设中的任务分工及相关专班管理现状，建设过程中的任务分配、重大变更及交付使用过程中是否建立及时有效的联动机制。

2、项目建设依据、规模及主要内容

在应对疫情紧急情况下，各政府在项目立项、投资控制等前期手续依据采用了何种形式，是否达到《方舱医院建设管理规范（试行）》要求，对比项目投资依据的建设内容，涉及重大变更决策及变更程序的合理性要重点关注。

3、项目建设管理模式及主要参建单位

掌握项目建设的开工、完工验收及交付使用的各时间节点和工作完成情况。关注如何选取相关参建单位，摸清参建的建设单位、代建单位、设计单位、监理单位、跟踪审计单位、施工单位等情况。

4、项目建设资金到位及投资完成情况

项目建设的资金安排、资金支付情况及投资完成情况。

（二）重点关注项目建设财务管理

审查项目业主单位、代建单位、施工单位有关项目建设资金收支情况，重点监督项目建设资金是否专款专用，是否存在截留克扣、挤占挪用资金、虚列建设成本、套取建设资金等问题，确保项目建设资金透明、高效、安全使用。调查项目建设资金的到位、管理、使用及投资控制情况。主要是调查项目资金筹集方式是否明确、审批和实际是否到位，核实各类资金安排到位情况。关注是否存在建设资金拨付不及时、中间环节过多、手续繁杂，资金滞留在部门未及时发挥效益等问题。

（三）重点关注项目工程管理情况

要审查项目建设单位对工程的投资、进度、质量、安全的控制管理情况以及内控制度落实情况。

1、项目实施情况

审查项目工程合同管理，工程管理情况。了解是否及时签订承包合同，调查承包合同的真实性、合法合规合理性，核实是否存在未完工程，同时关注项目环保措施是否到位。调查项目建设设计变更决策的必要性，变更程序的合法、合规、合理、真实性。调查施工现场签证事项真实性、程序规范性、内容完整性。调查项目相关承建单位是否具有相应资质，是否存在违法转分包、潜在质量隐患问题。

2、项目验收和交付情况

掌握项目交付使用，是否存在未完的工程建设内容及其原因。了解过程文件资料的归集情况，审核是否存在工程已交付使用，但不能及时办理项目工程结算和财务决算等情况，并了解其原因，分析是否存在监管不力，工作懈怠问题。

（四）重点关注建设项目医疗设备投资情况

了解方舱建设期间（达到验收标准）医疗设备投资资金来源及完成投资情况。了解医疗设备采购程序，医疗设备的使用效益。关注相关设备是否进入应急审批程序，各区人民政府是否建立紧急采购内控机制，采购文件和凭据是否按规范留存管理。

（五）重点关注资产管理情况

了解方舱建设期、使用中及休舱后相关资产的管理情况，方舱医院后期功能转换情况，关注相关资产的登记、接管、保管及维护情况，是否存在国有资产流失。

三、应急项目建设审计的困难

（一）应急项目建设审计缺乏完善的法律法规

在现行的《审计法》《审计法实施条例》和《国家审计准则》中对于应急项目建设的审计均没有明确的表述，也没有对审计细则有详细的规范，特别是对于更加注重过程性的跟踪审计，我国还没有可以依据的法律层面的规范。由于此次疫情暴发的突然性和危急性，本来适用于常规投资项目的各项前期程序均相应简化。虽然这些措施可以在紧急情况下使用，但由于规范指导的缺失使得审计过程中的独立性、组织协调性及规范性等问题无法解决。

（二）应急项目建设审计缺乏健全的评判标准

应急项目建设具有很大的不确定性，其具体情况可能会随着事件态势变化而难以核实，虽然出台了一系列应急指导措施，但现实中可能存在缺乏审计标准及依据或者审计评判标准与实际情况不符的情况，导致审计工作中的许多决策难以确定，审计质量的标准也难以判断，给审计质量的控制带来一定风险。

（三）应急项目建设审计缺乏专门的问责制度

应急项目建设审计在审计目标、审计内容和审计方法等方面不同于常规的审计，因此其奖惩及问责机制也与常规性审计有所不同。重大突发性公共卫生事件发展形势危急且扩散速度很快，为了疫情防控和经济恢复，需要国家启动大量的社会公共资源来进行应对。在此过程中，如果继续用常规审计的考核和问责机制来进行考核，则有可能导致审计结果的考核有失公允，无法保证审计结果有效落地。

四、完善政府投资应急项目的对策

（一）制定相关法律法规

制定政府投资应急项目的法律法规是健全审计标准的基础，例如“突发性公共事件跟踪审计实施准则”，有了这些相关规定，在面对重大突发性公共事件审计的时候，审计人员可以有法可依，并且审计领导可以依据法律准则建立适用于当前重大突发事件的审计“绿色通道”，采用特事特办的手段，应对跟踪审计过程出现的各种突发性问题，保证审计的质量。

（二）构建评价标准体系

政府投资应急项目审计的评价标准体系与传统绩效审计评价标准体系的区别较大，不仅要包含传统绩效审计评价标准中的经济性、效益性和效果性标准，还应根据政府投资应急项目的特征，多维度地设置评价标准，以降低审计风险。

（三）建立事后专职小组。政府投资应急项目在运行之初由临时组建的指挥部进行运行指挥、调配资源，但指挥部人员是临时由各单位抽调人员组成，项目完成以后即解散。为完成项目后期各项工作，应组织固定人员指挥善后，负责后期的物资管理调配、场馆整理退租、资料整理完善等工作。

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