开展领导干部自然资源资产离任审计面临的困难及对策

加强对领导干部自然资源资产的审计监督是新时期党中央国务院深化国家治理的一项重大战略部署，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求相关部门探索编制自然资源资产负债表，对领导干部进行自然资源资产离任审计监督。党的十九大报告强调“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念；推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局；加快生态文明体制改革，建设美丽中国”。自然资源资产审计作为“加强生态文明建设”的一项重要改革举措、“健全生态文明制度体系”的一项重要工作、“完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度”的一项重要内容，对于促进领导干部树立科学的发展观和正确的政绩观，推动生态文明建设具有重要意义。本文针对当前领导干部自然资源资产审计面临的主要困难，包括基础信息、数据提取、考评体系、审计资源等方面的困难进行了深入分析，并提出了细化顶层设计及创新体制机制、完善基础信息、指标体系，破除人才和技术瓶颈等方面的应对措施。

一、领导干部自然资源资产离任审计面临的主要困难

领导干部自然资源资产离任审计处于起步探索阶段，需要特定条件的不成熟影响和制约了其全面开展，现阶段审计工作面临的主要困难体现在环境不优。

（一）自然资源资产信息基础薄弱。在上世纪80年代中期，我国就开始研究国民经济核算体系问题，2009年开始着手建立中国环境评价指标体系，2011年编制权责发生制政府综合财政报告，作了一些探索，积累了一些成功经验，但并未取得实质性进展，也未引起高层和地方政府的重视。此外，编入权责发生制政府综合财政报告体系的资源环境范围，仅包含维护国家重大经济和战略安全方面的自然资源，如稀有金属、石油等特定用途的矿产资源。同时，在报表中，也仅反映了其当年末的静态实物量。自然资源资产核算所涉及的主体、目标、对象、分类、计量等体系不完整，数据的来源较为单一，时间上较为滞后，碎片化特征明显，缺乏全面和系统性。

（二）自然资源资产数据提取困难。一是要素不全。领导干部自然资源离任审计数据涉及要素广，涵盖自然资产的权属、数量、质量、分布等多个方面。有的要素产权不清、权属不明；有的要素只有数量，没有质量；有的要素只有分布情况，没有具体数量。二是数据断档。进行一次全国性自然资源资产统计需要耗费大量人力物力，采集难度大；复杂的采集程序造成采集频率不够，数据出现断层。以森林储蓄量的数据统计为例，省级五年统计一次，国家级达到十年之久。三是数据误差大。自然资源资产总量与质量的计量难度极大，如矿产资源储量通过技术勘测，质量只能通过样本测定；水资源的蓄水量是随时变化的，而面积在一定时期是不变的，计量也无法涵盖所有水域，导致自然资源资产基础数据误差较大。四是数据分散。自然资源资产种类多，主管部门众多，职能交叉，存在“九龙治水”现象，导致提取难度较大。同时，部分自然资源基础数据掌握在科研机构或企业手中，资源共享存在数据壁垒。

（三）自然资源资产考评体系缺失。一是自然资源资产存量评估难。从数量上看，自然资产资源分布广泛、种类多样，无法全面准确将其量化。从质量上看，自然资源资产只有自身价值属性而没有市场价格属性，难以将其资本化。二是自然资源资产质量评估难。以森林资源为例，究竟是以增量、覆盖率还是生态价值评估森林资源质量，没有一个准确的定论。三是自然资源资产保护利用绩效评估难。各地的自然禀赋、发展定位、保护理念存在的差异造成了地方党委、政府在自然资源资产的保护和利用上的不平衡。另外，部分地区存在一届政府一届政策或“一把手”经济，导致政策延续性不强，也不同程度影响评估。

（四）自然资源资产审计资源弱化。领导干部自然资源资产离任审计涉及面广，需要大量土地森林测绘、水质监测、矿产勘探、环境保护等专业性技术型人才，对审计人员专业性、政策性水平要求较高。尽管各级审计机关都十分重视审计人才队伍建设，也培养了一大批法律和计算机审计人才，但是在新常态下的领导干部自然资源资产离任审计又出现了新的人才短板。现阶段下的领导干部自然资源资产离任审计中，大部分审计工作是依靠各类自然资源资产主管部门的专业技术人才完成的，包括国土、林业、水务、住建、环保等各个部门。绝大多数情况下，审计工作人员不得不依赖其他部门专业技术人才提供的数据从而进行分析得出审计结论，也从侧面说明领导干部自然资源资产离任审计人才匮乏。

二、领导干部自然资源资产离任审计主要对策

我国领导干部自然资源资产离任审计处于起步探索阶段，挑战与机遇并存。各级审计机关必须知难而进，迎难而上，先行先试，边实践边总结，逐步解决面临的困难，创新体制机制，形成合力，整体推进，走出一条具有中国特色的自然资源资产审计之路。

（一）细化设计，创新体制，整体推进。国家层面，审计署要加强顶层框架设计，进一步细化领导干部自然资源资产离任审计方式方法。理论研究上，审计署要组织各部委相关部门、地方审计机关、高等院校、科研机构进行理论研究和探讨，尽快形成信息数据和评价指标体系理论研究成果。实践上，要根据地方自然资源资产禀赋差异因地制宜地进行分类试点，吸取经验，总结不足。在理论与实践相结合基础上，认真学习领会《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》精神，建立经常性审计制度，规范开展领导干部自然资源资产离任审计。地方层面，要选择合适地区进行分类试点，并组织理论探讨，在实践中探索，对发现的问题和成功经验及时进行总结，整体推进领导干部自然资源资产离任审计工作。

（二）营造环境，创造条件，破除瓶颈。一是加大战略宣传力度。领导干部自然资源资产离任审计作为国家一项重要战略部署，具有重大意义。要组织力量大力宣传，营造全国各地各部门，尤其是一把手重视这项工作的氛围。二是破除审计人才短板问题。各级审计机关要积极主动争取地方党委、政府支持，通过“三个一”，即招考一批、引进一批、培养一批的方式，集聚一批专业性技术型人才，破除审计人才瓶颈，确保自然资源资产审计顺利开展。

（三）先行先试，总结积累，探索完善。领导干部自然资源资产离任审计处于起步阶段，没有现成的经验可循。作为审计部门，要做到“三个多”，即多试点、多实践、多总结，同时把握以下三个重点。一是坚持问题导向，明确审计目的。要明确审计对象和审计方式方法，不能简单的为了完成任务而审计。二是不贪大求全，逐步各个击破。选择具有典型性、代表性的某个地区或某类自然资源资产进行试点，摸清存在的困难和问题。三是总结积累、探索完善。审计署要牵头组织各地交流，共享经验，对发现的问题从体制机制层面提出建议，探索建立一套切实可行的评价指标体系，为推进领导干部自然资源资产离任审计工作规范化、标准化、法制化奠定基础。

（四）统筹协调，合力共为，逐步覆盖。一是建立健全领导架构。将自然资源资产审计工作纳入经济责任审计领导小组或联席会议制度体系，明确联席会议成员单位、有关主管部门的主要职责，统筹协调，研究解决困难和问题，为自然资源资产审计工作顺利开展营造良好环境。二是制定完善工作体制机制。各地应尽快制定领导干部自然资源资产审计工作实施意见，明确各实施主体的相应责任、义务和工作要求，形成各部门“审前共商、审中协作、审后运用”的协调配合机制。三是统筹推进，有机结合，逐步覆盖。将自然资源资产评价指标在经济责任审计评价内容中单列，做到任中审计和离任审计相结合，坚持常态化，形成制度化，逐步实现审计全覆盖。