新常态下县级审计机关如何进行审计全覆盖

2015年12月，中办、国办印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》，明确了实行审计全覆盖的目标、原则、范围和方式。党的十八届四中全会和《国务院关于加强审计工作的意见》对审计工作提出了更新、更高的要求。李克强总理在国务院第26次常务会议上的讲话，进一步肯定了审计工作作为公共资金“守护者”在国家治理中的免疫系统作用，提出了审计监督全覆盖的要求。县级审计机关面临人员编制较少、审计任务十分繁重的现实，如何实现审计监督全覆盖的要求，最大化发挥审计监督职能，是广大县级审计机关面临的新课题。

一、审计全覆盖的含义

审计全覆盖，就是指审计机关在法定职权范围内，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况进行的审计，做到一定周期内对所有被审计对象的全覆盖。也就是通常所说的“横向到边、纵向到底”，其内涵包括：对审计对象、审计内容、审计过程的全覆盖，体现了审计监督不留盲区和死角，审计监督的全方位、全过程。其目的在于从不同角度审视公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况，促进规范、正本清源，以推动重点领域和关键环节的改革，为全面推进依法治国提供有力支撑。

二、推进审计全覆盖的意义

（一）紧紧围绕着党和政府中心工作，为领导决策提供依据。近年来，审计机关以服务地方经济发展大局为主线，紧扣国家重大政策落实，防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战，本级财政预算及部门预算执行，领导干部经济责任审计，从严治党等方面部署审计项目，努力形成对财政、国有、集体资金资产的标准规范的全方位的审计监督全覆盖。按照“常审”“轮审”和“抽审”相结合的“全覆盖”工作办法，对公共资金、国有资产和国有资源等各方面进行有步骤、有计划全面监督。特别是从近几年的数据，可以看出上级对哪个方面、哪个部门、哪个产业投入政策倾斜，这为总结地方经济社会发展“十二五”工作、编制 “十三五”规划提供了重要的参考数据和信息。

（二）进一步拓展审计纵深，为反腐败工作提供有力支持。党的十八大召开以来，随着“八项规定”等规章制度的出台和落实，行政事业单位执行财经法规、廉洁纪律越来越严格，越来越规范，也促使审计机关更多关注以前不多留意的审计边角，逐步开展对一级单位下属的二、三级单位、国资企业乃至于二三级单位下属或关联的国资企业的审计辐射,不留监督死角和盲区,构建起强有力的监督屏障，督促财政资金使用单位和项目严格落实上级有关政策要求，财政资金使用安全明显提高，对于企图利用财政资金从事腐败的行为，起到强有力的威慑作用。

（三）立体督查反馈，强化成果效益。从审计全覆盖反馈的情况来看，容易及时发现个别少数财政资金使用单位和项目，存在不规范行为和腐败现象，主动通过审计手段加强财政资金审批、使用、评估等事前、事中、事后监督，相关不规范行为初显端倪就得到有效的纠正整改，预防财政资金方面的腐败现象，财政资金使用效益明显提高。

三、基层审计机关推进审计全覆盖存在的问题

（一）审计任务繁重与审计力量严重不足矛盾突出。近年来，随着经济社会的发展进步，党委和政府赋予审计职能的日益拓展，社会各界对国家审计的需求急剧提升，导致上级审计机关统一组织或授权的审计项目数量和工作量激增，地方党委、政府和其他相关领导机关交办的审计任务也大幅增加。面临全覆盖的任务，县级审计机关难免有心无力。以我局为例，全局在职人数28人，除去从事管理和综合事务的工作人员，实际从事审计一线工作的仅16人，其中：投资审计5人，财政财务类审计11人，勉强能承担本级项目的主审8人，勉强能承担交叉项目的主审3人，而每年完成的审计项目都在30个以上，平均每个主审4个左右，这还不包括应付上级审计机关及同级党和政府临时交办的工作任务。

（二）审计计划管理模式和审计组织方式与审计全覆盖要求不尽适应。由于体制、机制等原因，国家审计对象分属中央和省、市、区县各级地方审计机关管辖，在审计的计划管理和审计项目组织管理上，不免存在条块分割、力量分散等情况，这种“分灶吃饭”的审计计划管理模式和审计项目管理方式与审计全覆盖的要求不尽适应。要实现审计监督的全覆盖，就不得不面对庞大的数据分析和统计工作，例如部门预算审计中，面对上百个部门的海量数据，仅靠四五个人组成的审计组，要完成如此大的审计工作量，又要保证工作效率和工作质量，难度很大。

（三）审计队伍专业胜任能力与审计全覆盖的要求有差距。审计监督全覆盖的目标对于政策理论水平和研究分析能力的要求较高，同时要求审计人员对覆盖领域的各项业务都要精通，目前县级审计机关人员以审计、会计、经济等专业为主，法律、计算机、工程等专业严重匮乏，人员专业水平达不到要求和标准，难以胜任审计全覆盖的要求。以我局为例，全局在职人数28人，除去从事管理和综合事务的工作人员，实际从事审计一线工作的仅16人，其中：35岁以下的年轻人9人，财会类专业6人，工程类专业6人，其他4人。因此，能否做好关键还是在人，由于审计专业性比较强，新进的人员缺乏财务实践经验，直接从事审计工作难度较大，而培养一名优秀的审计人员大约需要3-5年。

（四）审计信息技术支持不足。随着经济社会的发展，审计对象日趋复杂、审计环境也不断变化。目前，由于基层审计机关受自身条件限制，以我局为例，学习或通过审计署计算机中级的5人，其中2人在负责工程类审计，1人负责综合业务，能够运用计算机进行审计的不足2人，尽管成立了计算机中心，大数据审计还停留在简单的财政及部门财务数据采集转换上，缺认识、缺复合型人才、缺技术、缺数据、缺平台等导致审计方法和审计技术手段还相对落后，对云计算、大数据和一些专业性强的高技术领域来说比较陌生。与此同时，审计与被审计单位和其他监督部门的信息资源还未实现实时共享，联网审计整个地区都没有推进，制约了审计的效率和深度。

四、审计全覆盖实现的路径和方法

（一）整合审计资源，为全覆盖提供组织保证。当前，在审计全覆盖大背景下，审计机关将面临更加艰巨繁重的任务，在目前国家审计资源有限的情况下，除了靠审计机关自身进一步创新工作方式方法，优化审计资源配置，加强审计管理和审计能力建设外，还需要审计机关统筹好各方审计力量，充分发挥内部审计作用，利用社会审计力量，形成监督合力。例如，在专项审计调查中合理运用内审成果，在对特殊业务领域的审计中利用社会审计资源，充分整合发挥审计的优势和效能。目前各地审计机关聘请社会中介机构参与审计已经形成一套较为成熟的管理办法。

（二）强化计划管理，为全覆盖提供管理保障。在人财物统一管理模式下，双重领导下的基层审计机关要积极落实上级部门部署和安排的条线项目任务，在此基础上，围绕党委政府中心工作，科学规划审计项目计划。一方面，将年度计划和中长期战略计划相结合。审计机关要制定以三至五年为一周期的中长期审计计划，通过滚动实施，增强审计项目计划的科学性和连贯性，既避免重复审计,又确保不留盲区。另一方面，建立和完善审计项目库，实行审计对象和计划动态管理，针对不同的审计对象采取每年必审、滚动轮审、1拖N审计等形式，实现对审计监督对象的全覆盖。特别是对经济责任审计，按照领导干部任职时间编入审计项目库，每年除根据组织部门的安排进行审计外，对达到一定任职年限的在任领导及时向组织部门提出任中审计的建议，以此推动对领导干部经济责任审计的全覆盖。

（三）利用大数据创新审计技术，为全覆盖提供技术支撑。“大数据”审计为实现全覆盖带来了机遇与挑战，该模式是实现审计全覆盖的科学途径。

1.建立规范的大数据相关制度。按照国务院《促进大数据发展行动纲要》要求，各级审计机关要建立一整套规范有序、动态发展的运行机制，促进各环节的协调配合，从数据的报送、归集、分类、分析、应用、保密、存储与读取等全链条各方面进行建章立制，要建立面向不同领域，覆盖各个行业，不断动态更新的大数据建设标准，为实现资源共享奠定基础。一是有效整合采集审计数据建立数据库及分析平台制度。加大对财政预决算、惠民资金、社会管理、预算单位、投资项目等五大类审计数据的采集力度，坚持问题导向，沿着数据流，追踪资金流，注重数据关联和分析，运用大数据技术稳步推行各行业审计全覆盖。二是建立已有数据库基础上的数据挖掘机制和应用机制。审计机关应加大对大数据技术的研究和开发力度，整合大量简单易用的大数据分析工具，形成一个大数据分析平台供普通审计人员使用。

2.组建专业数据攻关组。需要大力培养既懂计算机、网络、数据库又懂审计的复合型人才，为大数据技术在审计工作中的应用保驾护航。在大数据环境下，被审计单位的财务业务数据以电子数据的形式存在信息系统中，数据采集、分析和分析能力在数据审计中运用比较多。审计组织管理方式要注重整合审计力量，抽调业务骨干成立审前调研组、数据攻关组、审计核查组，探索“集中分析、发现疑点、分散核查、系统研究”的审计模式，提高审计的质量和效率。为此，审计取得多个部门的数据后不应仅是简单的堆积和罗列，而是要充分利用数据间的关联性开展分析，因此，需要建立一支整合、分析数据的专业队伍。

3.充分挖掘利用大数据。从关联数据中发现所蕴含的规律和特点，挖掘出审计线索，使审计资源效能最大化；通过对海量数据进行多维度、多层次分析，尝试建立各类数据分析模型和方法体系，为全覆盖、常态化的延续审计打下坚实基础；通过建立被审计单位违规行为库，为构建审计数据分析模型和审计方法体系提供审计实务的支撑。

4.推动大数据分析的更广泛应用。首先，鼓励、督促审计人员直接利用平台数据分析功能开展分析，改变以往直接使用数据库工具分析数据的惯性思维，逐步建立起规范的数据权限控制、数据安全管理、审计行为控制等“大数据”环境下的审计工作机制和行为习惯；其次，培养审计人员平台应用的兴趣和信心，将审计人员平台应用中发现的问题进行分类，评估其紧急程度，按轻重缓急及时解决，避免对审计时间产生不良影响，使审计人员产生不满情绪和畏难情绪。再次，在数据平台的开发过程中，应该针对不同技术水平的审计人员设置不同的平台，对于专家型人才可以开放一个保存数据原始面目的基础数据平台，而对于只能利用简单查询语句或者通过按键操作的普通审计人员来说，一个经过梳理的应用平台更为亲切、更易于发挥作用。

5.提升大数据审计的预警功能。通过一些已知的发展趋势推理甚至演算出未来的发展趋势，这一点对于未来审计工作的推进有着深远的影响。因为审计不仅仅要查错纠弊，更要能防患于未然，查出已经发生的问题是水平，前瞻可能出现的错误、防患于未然更能体现审计的价值。因此在审计过程中要能够掌握分析数据的方法，要能分析出事物发展变化发展的趋势，发现苗头性的问题。

（四）加强队伍建设，为全覆盖提供智力支持。随着社会经济发展以及国家政策调整，审计新兴领域不断涌现。比如宏观政策措施贯彻落实情况审计，自然资源环境审计等。面对新的审计领域，审计人员不仅要掌握财务知识，计算机、信息化知识，还需要针对不同的行业领域，熟悉基本业务和管理。各级审计机关应加强审计人才的引进与培养，有针对性地开展业务培训，做好审计人员知识储备，使其逐步达到“一专多能”。

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