基层审计机关指导监督内部审计工作的困难和建议

中华人民共和国审计署令第11号《审计署关于内部审计工作的规定》（以下简称11号令），于2018年1月12日下发，3月1日起实行。第五章审计机关“对内部审计工作的指导和监督”较2003年4号令（以下简称4号令）的第五条、第六条共二条，增加为一章共五条，充分体现了国家审计机关对内部审计工作的重视。调整了国家审计机关的指导监督职责，明确了指导监督的方式方法。第二十六条“对内部审计制度建设和内部审计工作质量存在问题的，审计机关应当督促单位内部审计机构及时进行整改并书面报告整改情况；情节严重的，应当通报批评并视情况抄送有关主管部门。”为国家机关依法依规做好内部审计工作提供了依据。

在依法治国、依法行政大环境下，任何行政行为都需要有法律法规、政策支撑。当前，基层审计机关的内部审计工作者，在开展日常工作中仍会遇到一些困难和无耐。

一、工作实践中遇到的问题

（一）法律、法规依据不充分。《审计法》第二十九条“依法属于审计机关审计监督对象的单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度”，11号令第四条“单位应当依照有关法律法规、本规定和内部审计职业规范，结合本单位实际情况，建立健全内部审计制度，……”。不带有强制性，“实际情况”没有一定的标准、范围。根据《审计署办公厅关于印发审计情况统计报表制度和下发审计统计软件的通知》（审办办发〔2012〕75号），中国内部审计协会关于做好内部审计情况统计工作的通知，统计范围：除统计期内同级审计机关法定管辖范围内审计对象的内部审计基本工作情况，还应统计本地区民营企业内部审计基本工作情况和乡镇审计工作基本情况。在本次调研的某市中10个乡镇中，没有一个乡镇有明确的专职或兼职的内部审计机构、人员。

（二）缺乏相应的工作规定。《审计署关于内部审计工作的规定》，从宏观上对我国的内部审计工作做出了规定，“实际情况”还需要地方政府（审计机关）来界定。目前，地方政府（审计机关）结合本地实际出台管理办法较少，造成审计机关内部审计工作者在工作实践中缺乏可操作性。反映在实际工作中，表现最为突出的就是每年的内部审计统计情况报表，该市属于审计机关审计监督对象的133个一级预算单位（有2个及2个以上二级单位的20个，287个事业单位），报送内审报表的单位有40个（2017年度，其中企业3个，有人员没有开展工作的2个，空表2个，乡镇2个）。有专职机构、专职人员，按内部审计规范开展内部审计工作的单位更少。审计机关的内部审计工作者无法要求单位“必须”建立健全内部审计制度，开展内部审计工作；也无确切标准判断哪些单位应该有内审专职机构，哪些单位可以设置专（兼）职的内审人员。应统多少、实统多少，没有目标。

（三）单位对内部审计工作认识不够。随着国家审计力度的不断加大，审计监督被纳入国家监督体系，各单位对国家审计的监督意识不断增强，许多单位主动要求审计机关对本单位实施审计，单位（部门）对内部审计工作越来越重视。据调研，该市大中型企业普遍对内审工作比较重视，不仅机构健全，力量充沛，而且队伍较稳定，人员素质较高。但还有部分单位对内部审计工作的认识尚不到位，认为内部审计可有可无，进而造成单位未设立内审机构，没有专（兼）职的内部审计人员，也没有授权本单位内设机构履行内审职责，内审工作更无从谈起。11号令第二十五条“审计机关应当对单位报送的备案资料进行分析，将其作为编制年度审计项目计划的参考依据。”审计机关关于报送内部审计年度计划的通知发出后，至今没有一个单位报送。

（四）对单位不配合审计机关开展工作缺乏有效的监督手段。《审计法》第二十九条“依法属于审计机关审计监督对象的单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度;其内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督。”实际工作中，审计机关发出的内部审计工作通知，有回应、有行动的单位（比较审计全覆盖）并不多。主要原因是因为单位认为没有内审机构、人员，或履行内审职责的岗位，内审相关工作不需要或者没有人去完成，把“通知”束之高阁。审计机关缺乏有效的督办方法和手段。

（五）内部审计工作力度不大。随着我国改革开放的不断深入，经济建设的飞速发展，审计监督领域的逐渐拓展，审计机关的工作任务越来越重，审计力量不足成为普遍，基层审计机关更为突出。为顺利完成上级审计机关、本级政府、组织部委托的项目计划，还要围绕政府工作中心，完成交办的各项审计、非审计任务，内部审计工作往往得不到有效的重视。普遍存在内审工作人员只有一人兼职，有的甚至身兼数职。在转变工作作风大环境下，各项工作任务都会有考核、有计分，内审工作成了橡皮筋。内审工作人员不能把主要的精力集中在主动服务、创新推动上，仅停留在报报表、办（组织）培训上。

二、几点建议

（一）明确法律法规。2003年4号令第三条，分别对“必须设立独立的内部审计机构”、“应当设立独立的内部审计机构”、“根据需要设立内部审计机构”和“授权本单位内设机构履行内部审计职责”的单位做出了具体规定。11号令的执行废止了此条规定，增加了单位建立健全内部审计制度的不确定性。建议在《审计法》、《审计署关于内部审计工作的规定》中，对“必须”、“应当”建立内部审计制度的单位做出更为明确的、统一的规定，比如乡镇。第二十三条“审计机关应当……起草有关内部审计工作的法规草案”，建议明确由地方政府出台法规。对需要“结合单位实际情况"的部分，明确地方政府或是审计机关制定相应的管理办法。

（二）量化机构设置标准。《浙江省审计工作发展“十三五”规划》中“重点推进下属独立核算单位5个以上或年度财政财务收入（或支出，含下属单位）1亿元以上的行政事业单位和社会团体，注册资本金1亿元以上且下属控股子公司5家以上的国有企业及金融机构，以及年度财政财务收入（或支出）1亿元以上的乡镇（街道）等单位严格对照《意见》要求，加强内部审计机构建设和专职审计人员配备”。将范围标准进行量化，为内部审计机构建设提供了很好的样本。基层审计机关应按照11号令的规定，起草有关内部审计工作的法规草案，制定有关内部审计工作的规章制度和规划，与当地政府沟通协调，出台适合当地实际情况的量化的管理办法，推动单位建立健全内部审计制度，使基层审计机关的内部审计可以根据量化的标准进行督导，有依有据地开展内部审计工作。

（三）明晰内部审计职责。11号令对内部审计的定义，较4号令定义中的“内部审计是独立监督和评价本单位及所属单位财政收支、财务收支、经济活动的真实、合法和效益的行为，以促进加强经济管理和实现经济目标。”扩展为“对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动”。内部审计实质被定义成为“广义上的内部控制”。单位无论规模大小、功能多寡，内部控制是不应或缺的。因此，对必须设立内部审计机构的单位（部门），三定方案中应确定机构、职能。没有专门机构但应设置内审岗位的，三定方案中应明确内审岗位、职责。单位定岗定编到人。审计机关开展编制审计时可做为重点加以关注。使基层审计机关内部审计在开展工作时具有针对性。

（四）构建审计大格局。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，把审计监督从行政监督中独立出来，将审计监督纳入党和国家八大监督体系之中。属于审计监督体系中的内部审计（本文主要结合地方审计机关内审工作，对行使公共职权、管理公共事物、国有资金、国有资源资产等单位的内部审计），也应该随之相对“独立”出来，与国家审计共同构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，打通审计监督最后一公里。明确内部审计受单位和审计机关双重管理模式，强化国家审计对内部审计的业务指导职能，促使审计机关将内部审计工作与国家审计同研究、同部署、同落实、同检查、同考核，落实《审计署关于加强内部审计工作业务指导和监督的意见》，形成国家审计与内部审计协同机制，实现业务融合、资源共享、共促互补的“大审计”格局。

（五）加强内部审计工作。对内部审计工作进行业务指导和监督，是《审计法》赋予审计机关的崇高职责，做好内部审计工作是审计机关、内审人员应尽的义务。

一是提高认识。《审计署关于加强内部审计工作业务指导和监督的意见》指出：审计机关要充分认识加强内部审计指导监督工作的重要性，充分认识加强内部审计工作对强化单位内部管理、统筹整合审计资源、增强审计监督整体效能、推进审计事业发展的重要意义，为实现审计全覆盖创造有利条件。适应审计“监督”而不只是审计“项目”的新要求。

二是配备高素质内审人员。俗话说事在人为。同等的法律法规环境、同样的体制机制和社会环境，工作成效有高有低，人的因素成为关键。高素质的内审人员不仅对出色完成各项工作任务有强烈的责任感，能有计划地合理安排各项工作任务，而且工作中勤于努力，勇于思考，敢于创新，为做好内部审计工作奠定了基础。

三是扎实推进，提高质量。审计机关及时将11号令向当地党委、政府报告，提出符合本地实际的工作方案，起草（修改）本行政区域内审工作意见，为出台内审工作管理办法、将内审考核纳入地方目标综合管理争取领导层面的支持。以印发《宣传册》、组织全员会议、专题培训等形势为载体，向各单位进行宣传，提高内审控制意识。以内部审计工作开展情况、项目质量检查，通报检查结果为方式，促进提高内审质量。

参考文献：

1、《审计法》

2、《审计署关于内部审计工作的规定》

3、《审计署关于加强内部审计工作业务指导和监督的意见》

4、《浙江省审计工作发展“十三五”规划》

5、最新发布的《审计署关于内部审计工作的规定》的特点分析