审计机关自身建设和审计职业化初探



十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《国务院关于加强审计工作的意见》明确提出“推进审计职业化建设”。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，其中三项重点任务之一就是推进审计职业化建设。因此，当前推进审计职业化建设是新形势下审计制度改革的重要内容，更是各级审计机关加强审计队伍建设、强化审计监督作用的必经之路。

一、基层审计机关推进职业化面临的问题

审计机关推进审计职业化建设面临诸多的困难，当前基层审计机关自身建设存在的问题制约了审计职业化建设的发展，主要体现在:

(一)人员结构比较单一。基层审计机关中绝大多数审计人员所学专业是会计和审计专业，从事财务收支审计人员较多，而金融、法律、计算机、经济工程预决算等专业人才很少，所占比例不足10％，金融、工程预决算和计算机辅助审计人员极缺。再者,审计机关内部人才交流较少，审计人员专业知识教育不够，缺乏长效、系统、专业性的知识培训和更新。 “一专多能”的复合型人才的成长和培养受到限制，导致审计机关缺乏“一专多能”的复合型人才。

（二）审计方法手段落后。基层审计人员还没有完全、真正掌握现代审计手段和技术，审计方式落后。当前县级审计人员掌握计算机技术知识相对缺乏，利用计算机开展审计还仍然停留在数据转换、计算分析、查询汇总等低水平上，与上级审计机关提出的“革命性”目标之间存在着很大的差距。现代审计手段和技术明显滞后，审计效率低下，缺少一批既懂计算机技术，又懂审计业务的一专多能人才，审计信息化水平较低。计算机运用能力不足成了加快审计转型和审计事业发展的“瓶颈”，制约和阻碍着审计转型。

(三)审计主动能力受限。基层审计机关主动审计的能力受到一定的限制，主要体现在经济责任审计上：首先是审计工作缺乏主动性。按照规定，党委政府、组织人事部门没有委托就不开展此项工作，审计机关成了组织人事部门的办事机构，工作被动，审计独立行使审计监督权在某种程度上受到制约。其次是审计成为“马后炮”，审计成果运用效果受到影响。组织部门大多在干部已离职或到达新的领导岗位后才安排审计，给人造成“走过场”、“马后炮”的感觉。对审计查出的一般性问题，由于干部已调动，只好权当没问题；一旦审计查出重大问题，造成干部使用失误，将会让党政领导和组织人事部门陷入被动，影响组织威信。

(四)审计任务力量矛盾。基层审计机关人员一般在20人左右，非业务人员占有比较大的比例，搞业务的人员相对较少，因此，繁重的业务与审计力量的不足成为一对尖锐的矛盾。就十堰市郧阳区而言，每年计划项目40个左右，但实际每年完成项目一般都超过了120个。审计干部常年奔波在审计一线，一个项目接着一个项目，常常是干多学少，没有时间去培训、学习、总结和提高，审计质量受到很大的影响。

二、审计机关自身建设是推进职业化的基础

“打铁还需自身硬”。审计机关作为监督部门，必须充分认识到加强自身建设和管理的重要性和紧迫性，为推进审计职业化建设，打好机关自身建设攻坚战。

（一）进一步强化审计管理。一是进一步改进和完善计划管理，增强计划的科学性、针对性和指导性，发挥计划效能。二是进一步加强业务工作管理，实行全员目标考核。围绕“实施精品工程,提升项目质量”的总体工作思路，完善《审计机关效能建设管理制度》、《审计业务工作考核暂行办法》等规章制度，加强审计工作流程动态管理。三是进一步推行全员业务工作目标考核，并将考核指标尽量细化、量化，从项目质量、审计效果、审计信息到工作纪律进行详细分解，均以分值体现,突出考核的目的性,增强考核的客观性；针对业务科室、综合科室工作职能的差异，区别考核内容和重点,落实目标到科室、到个人，对工作目标、保障措施、考核依据、考核标准、完成时间、责任人员及分管领导等项考核标准予以明确，以保障目标任务的有效完成；将目标责任层层分解,层层分担,激发大家的聪明才智和工作热情,促使压力变动力，创造性地开展工作，争创一流业绩,确保工作成效。四是进一步整合审计资源,发挥整体优势。通过采取打破科室界限，加强内部协作配合，全局上下一盘棋，统筹安排审计力量，充分发挥整体优势。同时，建立健全组织社会中介机构和聘请专家参与审计的相关制度，实现审计资源综合利用。

（二）进一步推进审计创新。习近平总书记指出“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭源泉，也是中华民族最鲜明的民族禀赋” 。新的时代赋予审计机关新的使命，审计机关要进一步解放思想、明确思路，改革创新，全力推进审计工作转型升级。 一是创新审计思路，推动审计成效提升。从过去自然粗放型审计思路，向精细化工作思路转变。从关注资金向关注资金与关注制度和政策并重转变，在评价资金运行情况的同时，重点关注制度和政策的合理性、科学性，进一步提升审计工作层次。从偏重个案监督向重视分析共性问题转变，更加重视对共性问题的分析研究，在更高层次上发挥审计宏观服务作用。从事后监督向事前、事中和事后全过程监督转变，更好地发挥事前与事中监督的防范和指导作用。从发现和揭露问题向在发现和揭露问题的基础上更好地解决问题转变，进一步提高审计监督实效。二是创新工作机制，推动质量效能提升。以提高审计质量为目标，建立健全科学有效的质量管理机制；以提高工作效率为目标，推进计算机技术与审计业务的全面融合，探索信息系统审计、联网审计，推广运用设备仪器辅助审计，拓展先进技术手段应用的深度和广度；以提高审计效能为目标，严格落实审计项目限时制。三是创新成果开发，推动服务层次提升。树立成果意识和精品意识，围绕党委政府中心工作和解决发展中的突出问题，老百姓最关心的问题，注重从体制、机制、制度和管理层面剖析原因，提出对策，在更高层面上发挥审计的建设性作用。四是创新管理方式，推动队伍素质提升。以建设学习型机关等主题教育活动为载体，不断加强思想建设、作风建设；以学习培训交流为手段，不断加强能力建设；以教育制度监督为重点，不断加强廉政建设，树立清正廉洁、文明高效的审计队伍形象；以完善机关绩效管理措施，严格考核激励机制为动力，营造创先争优、积极进取的浓厚氛围，促进个人绩效和组织效能的不断提升。

（三）进一步提升审计质量。坚持全程质量控制，进一步完善《审计项目质量检查及控制办法》、《审计项目质量考核办法》、《审计业务一般流程》、《审计复核工作暂行办法》等规章制度，进一步规范审计行为和强化质量控制。一是强化质量控制。实行全员、全面、全过程控制，全面推行“层级承诺”和审计业务会议审理、重大审计项目跟踪审计制度，进一步细化审计方案、审计证据、审计报告、审计决定、审计程序等方面质量要求，加强自查和检查，立足规范执法行为，着力提升审计质量。落实审计质量控制责任，加大复核、审理力度，严格质量控制，对发现的重大质量问题，按照权责一致的原则，严格落实过错责任追究制度。二是强化现场管理。对每一个审计项目，根据工作量和审计人员业务能力，科学、合理地安排审计时间，降低审计成本，提高工作效率。首先强化审计现场管理。审计组长根据实际情况，适时调整改进审计方式方法，严格掌握审计进度，控制现场审计时间，确保审计质量，努力提高审计效率。其次优化审计力量配置。根据项目难易程度，抽调计算机水平高的人员进行数据分析、比对核实筛选、查找疑点，判断分析容易产生问题的重点事项、重点环节，确定主攻方向，从而达到事半功倍的效果。三是强化成果运用。制定出台审计机关科室和人员考核办法，对信息宣传息宣传、成果运用都建立相应的考核制度，对提交的综合报告或审计建议被领导批示或批转，进入党委政府决策，或审计项目被上级审计机关评为优秀审计项目以及被推广应用的，给予奖励。对审计过程中发现的带有普遍性、倾向性、苗头性的问题，从机制、体制上分析原因，提出改进意见或建议，为领导宏观决策提供服务，充分发挥审计的建设性作用，提高审计服务经济发展的能力和水平。

（四）进一步加强队伍建设。重视审计队伍建设，以努力打造忠诚、廉洁、担当、实干的审计队伍为目标，打造一支知识全面、结构优化、素质较高的审计队伍，为推动审计事业科学、持续、协调、和谐发展提供坚强的组织保证和智力保障。一是加强思想建设，提升道德素质。结合单位实际，加强理想信念教育和职业道德教育，促进审计干部牢固树立科学的审计理念，增强使命感，在机关内部形成干事创业的良好氛围。二是加强业务提升，增强依法审计能力。为进一步提高审计人员的业务能力和综合素质，努力适应新形势、新任务的需要，鼓励审计干部参加中高级专业技术资格考试，不断提高实战能力；大力推广现代审计方法技术，不断提高创新能力。三是加强制度建设，以制度促规范，以规范促发展。在抓制度的贯彻落实过程中，注重制度产生的实际效果，要求每一名审计人员严格执行其规定。通过采取强化警示教育、审计回访询问、加强学习培训、实施定期考核等项具体措施，促进各项管理制度的贯彻落实。四是加强廉政建设，筑牢拒腐防变防线。把廉政建设作为审计工作的生命线和“高压线”，以防为先，严筑防线，坚持标本兼治、惩防并举，注重预防、强化监督检查、加大惩处力度，充分发挥好、实现好审计的“免疫系统”作用。

三、国家制度改革建设是审计职业化的保障

国家审计职业化建设，应根据审计工作需要，从培养审计人员的职业素养和提高审计队伍素质出发，构建审计独立的机制模式，建立完善审计职业化制度。

（一）构建独立机制模式

推进审计职业化建设是独立行使审计监督权的必要基础之一。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国审计法》、中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和国务院《关于加强审计工作的意见》都明确提出要“保障依法独立行使审计监督权”。 确保法定的审计独立性是审计职业化的首要问题。目前，我国探索省以下地方审计机关人财物由省级审计机关统一管理的模式，是从机制上确保基层审计机关独立性的一种有效尝试。改制后，省以下审计机关统一由省级审计机关直接领导，既增强了其独立性，又能更好地发挥其审计监督作用。

（二）建立审计职业化制度

推进审计职业化建设是一项长期的综合性系统工程，涉及到审计队伍建设的方方面面，其关键环节在于制度改革和制度建设。

1、建立审计职业准入制度。国家以法律或部门规章的形式，规定进入国家审计机关从事审计工作的人员除具备一般公务员的资格之外，还要取得由国家通过组织考试考核颁发的审计职业资格证书。审计机关要积极与组织、人事部门沟通协调，利用每一次公务员招录、选调等机会，设定学历水平、专业背景、职称资格、工作经历等条件，引入符合条件且可塑性强的年轻干部。

2、建立职业能力提升制度。职业化建设要求建立终身审计职业培训体系，把培训作为提升审计人员职业能力的重要手段。一是教育培训。坚持旗帜鲜明讲政治的根本要求，围绕新时代党的建设对全面增强执政本领的要求和审计专业发展需要，通过自主培训与委托培训相结合、集中培训与网上培训相结合、脱产培训与在岗培训、审计实训相结合等多种途径和方式，有计划、分层次、多渠道开展不同类别、不同层次、不同岗位的教育培训，全面提升审计干部政治素养、理论水平、专业技能等方面的综合能力。二是实践锻炼。建立健全审计系统后备干部信息库，采取挂职段炼、轮岗交流等方式，促进年轻干部成长成才。三是岗位练兵。以省审计系统为单位定期举办岗位大练兵、能力大比武活动，评选审计领军人才、优秀审计能手、审计案例分析能手、计算机审计能手、内部管理行家等。通过岗位大练兵、能力大比武等活动，培养具有专业思维、专业素养、专业方法的优秀审计干部队伍，积极营造竞进提能、务实有为、谋事干事的浓厚氛围。

3、建立审计职业等级制度。建立审计职业等级制度，深化审计专业技术资格考试，现我国已有的审计职业专业技术资格有初级审计师、中级审计师、高级审计师，可以探索增设审计专家职业资格。

4、建立审计职业奖惩制度。建立审计职业激励惩戒制度。一方面完善职业激励机制。国家对审计职业化建设要进行投资，使审计人才的福利待遇与其能力和贡献相匹配；要建立与职业化管理相配套的激励机制，出台各类职业资格的人员待遇、考核办法、奖励措施的文件，增强审计职业的吸引力。对在重大审计项目中做出突出贡献、对为国家挽回重大经济损失的审计人员进行褒奖。遵从价值规律，建立职业审计人员定期增资制度，逐步提高审计人员收入，最终建立切实体现审计工作特点和工作质量的待遇体系。另一方面建立审计职业惩戒制度。通过审计职业绩效评价体系和等级职务晋升办法，对审计人员的工作绩效、工作作风、廉政建设等进行单项或全面的记录、考核和测定，确定职业等级职务的升降。加强对审计干部的廉政教育和监督管理，对审计干部的违纪违法事件严肃处理，保持审计队伍的公信力。

5、建立审计职业保障制度。除正常工作变动外，不得随意对审计人员免职、处分等；不得因为外界的阻力和压力，而使审计工作承受过多掣肘。否则，审计人员将对自己的劳动成果产生怀疑，对审计提倡的职业精神产生动摇，不利于审计队伍稳定和发展。把保障审计人员独立开展工作作为重点。一是实行审计机关垂管制度，让基层审计机关人员选任、机构编制、经费保障由如今的地方政府管理过度到上级审计机关统筹管理。二是出台保护审计人员独立执法的相关制度，对干预审计执法的社会团体、行政机关及个人严肃追究责任。

参考文献：

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2.刘家义 《国家审计与国家治理》.中国审计 2011（16）

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4.汪粒 《落实审计工作意见 探析审计职业化路径》.审计署网站，2015（1）

5.李先秋 《推进审计职业化建设初探》.审计月刊，2015（3）

6.谢志华 《推进审计职业化建设 更好地发挥审计作用》.中国审计，2016（1）

7.湖北省审计厅  《湖北省审计职业能力提升实施办法（试行）》 2018（4）