以审计视角看扶贫工作存在的风险与防控

为深入贯彻落实党的十九大和习近平总书记关于脱贫攻坚系列重要讲话精神，更好发挥审计在打赢脱贫攻坚战中的重要作用，按照《中华人民共和国国家审计准则》和《审计署办公厅关于进一步加强扶贫审计促进精准扶贫精准脱贫政策落实的意见》有关要求，各级审计部门都制定了《2018至2020年扶贫审计工作计划》，从2018年起，用三年时间对扶贫资金审计全覆盖。从2018年扶贫审计情况来看，扶贫领域还存在政策执行不到位、扶贫资金和项目管理不规范等方面的问题。现对照扶贫工作相关政策法规，谈谈扶贫工作中存在的风险及其控制办法。

一、突出“精准”，确保扶贫政策措施落实到位

（一）扶贫资金投入要严格执行政策

1、风险点：地方财政预算安排扶贫资金不到位，存量资金没按规定比例投入，金融扶贫、贫困村投入等达不到规定规模等。

2、风险防控：一是财政部门要严格执行按当年地方财政收入增量的15%增列专项扶贫预算，财政当年清理回收可统筹使用的存量资金中50%以上用于精准扶贫。二是统筹不少于1000万元扶贫小额信贷风险补偿金。三是对建档立卡贫困村、深度贫困村的财政资金投入规模达到400万元、600万元（含部门帮扶和社会捐赠、到户补贴等）。四是扶贫资金60%要用于产业扶贫，产业扶贫资金的60%要帮扶到户，并结合实际，制定出台产业扶贫奖励政策，每个县用于产业扶贫奖补资金规模不得低于2000万元。

（二）财政涉农资金统筹整合要实

1、风险点：执行统筹整合扶贫资金不力、统筹整合的扶贫资金未及时安排到扶贫项目造成扶贫资金闲置。扶贫项目推进缓慢，资金使用效益低下。扶贫项目缺乏科学论证，盲目上马，搞形象工程、政绩工程；招投标程序不规范，实施缓慢；项目资金拨付不及时，结存过大等问题。

2、风险防控：一是各村要提前谋划好项目，编制好三年的扶贫项目计划上报镇扶贫办（村民代表大会、村公示）。二是县镇两级扶贫办在对扶贫项目审核的基础上，结合相关政策落实，在上年的第三季度确定每年的资金需求和项目名单，上报县财政部门。三是县级政府要及时召开政府常务会，对扶贫项目和资金进行审核。四是县财政部门按照县政府审批的项目和资金需求，按照《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发〔2016〕22号）和湖北省财政厅《关于贯彻落实<省人民政府办公厅关于创新建立贫困县资金整合机制实施精准扶贫的意见>的通知》（鄂财农发〔2015〕127号）文件要求，及时制定统筹整合使用财政涉农资金具体办法和方案，做到资金拨付及时、无滞留滞拨。

3、建议：关于统筹整合的扶贫资金管理，建议按照“多个口子进水，一个口子出水”的原则，依照出台的扶贫资金整合方案，将整合到位的资金集中到整合办，建立扶贫资金专户专账核算，实行县级报账制。对教育、健康、养老、危房改造、残疾人两补资金由县财政、县扶贫办审核后拨付相关主管部门，其他扶贫项目资金由县财政、县扶贫办审核后在县财政报账。

（三）扶贫政策措施落实要精准

1、风险点：产业扶贫、易地搬迁扶贫、教育扶贫、健康扶贫、社保兜底扶贫等“五个一批”政策措施落实不到位。

2、风险防控：一是围绕扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准的“六个精准”要求，贯彻落实产业扶贫、易地搬迁扶贫、教育扶贫、健康扶贫、生态扶贫、金融扶贫、社保兜底扶贫等精准扶贫精准脱贫政策措施。主要是政策宣传到位，执行到位。二是确保脱贫人口“一有、两不愁、四保障” （有穏定收入来源，不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全和养老有保障）的任务目标，防止以脱贫攻坚之名上项目、要资金，发展与脱贫攻坚无关的事项，违规举债形成新的债务风险；在脱贫攻坚中有关生态、税收、土地、电力等优惠政策要落实到位。三是民政低保、五保政策要与扶贫政策衔接到位，相关数据要一致。不能因为五保户收入超过贫困线而剔除。低保制度与扶贫政策衔接严格按照国务院办公厅《转发民政部等部门关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接指导意见的通知》（国办发〔2016〕70号）的要求执行。

3、建议：关于教育、健康、残疾人、养老、低保、五保、危房改造、扶贫贷款等政策的落实，各主管部门要切实履行职责。建议由县扶贫办每年向各主管部门提供享受政策的贫困人口国网数据，由各主管部门与自已掌握的数据进行大数据比对，确定享受政策人员名单及金额，向县扶贫办和县财政部门申报扶贫项目资金，由县财政从扶贫专户拨到各部门，由各主管部门负责落实到位，确保政策落实不漏一人。在数据传递过程中要建立健全背书制度，以划清责任。再出现政策落实不到位的情况严肃追责问责。

二、突出“安全”，确保扶贫资金管理规范

（一）扶贫资金投向要精准

1、风险点：资金分配过程中优亲厚友，违规超标准、超范围、向不符合条件的主体分配或发放扶贫资金，或向下属企事业单位、关系单位或亲属倾斜等问题；贪污、侵占、私分扶贫资金以及利用职权为本人及亲友谋取不当利益等；变相以咨询费、评审费、管理费等名义向贫困地区、贫困对象或接受使用扶贫资金的单位、个人违规收费谋取不当利益以及以权谋私、贪污受贿等。

2、风险防控：一是扶贫资金和贷款审批要从严，不得超标准、超范围和向不符合条件的主体分配或发放扶贫资金问题。二是要杜绝主管部门和工作人员、镇村干部利用职权为下属单位或亲友违规安排项目资金以及谋取不当利益。关于扶贫项目资金投入到新型市场主体的问题：大力倡导农业企业、农民专业合作社、家庭农场等新型经营主体通过股份合作、订单、合同等模式与贫困户建立利益联结，实现共同发展、稳定脱贫。各级政府及相关部门要主动介入，依照有关法律法规，帮助贫困户明晰产权，明确双方责任与风险，合理确定利益分配，维护和保障贫困户利益。扶贫项目资金投入到私有经济组织，要明确产权，确保贫困户或村集体受益，村级收益要滚动用于扶贫。三是有关主管部门、乡镇和村在扶贫资金拨付使用情况时，要杜绝违规收费的问题，特别是涉及贫困户的安全饮水、危房改造等项目不能克扣或收费。

（二）扶贫项目建设程序要规范

1、风险点：相关人员干预扶贫工程招标投标并从中谋利。主要有虚假招标、围标串标、利用职权插手工程建设，以及建设项目被层层转分包、层层雁过拔毛，工程进行虚估冒算、虚假验收，出现严重质量问题以及项目建设资金被违规侵占等风险。

2、风险防控：一是规范扶贫项目工程招投标。要严格执行招投标相关规定，杜绝应招未招，以及应公开招投标的工程采取议标、邀请方式发包或虚假招投标、指定发包扶贫项目工程等问题。二是杜绝违规转包分包非法谋利的问题。三是杜绝领导干部违规承接工程和插手工程建设等问题。镇、县扶贫办要杜绝领导干部插手工程建设、公职人员或村干部违规承接扶贫项目工程的问题。

（三）扶贫资金使用要规范

1、风险点：相关主管部门失职渎职、审核不严，相关单位、企业或个人虚报冒领、骗取扶贫资金搞利益输送，以及私设“小金库”用于小团体利益甚至被个人贪污私分等；将扶贫资金违规用于“负面清单”等，以及其他违反中央八项规定的风险。

2、风险防控：一是严格执行报账审核程序。二是各镇扶贫办要深入实地核实项目计划，杜绝虚假扶贫项目、虚报冒领、套取骗取扶贫资金。三是村、镇、县三级要加强对扶贫项目的验收，金额较大的要按规定进行第三方审计，杜绝虚报工程量套取资金。

三、突出“绩效”，确保扶贫项目发挥效益

（一）脱贫攻坚工作要实

1、风险点：一些单位和领导干部在扶贫工作中敷衍塞责，不作为、慢作为、假作为，弄虚作假甚至失职渎职；工作不细致导致建档立卡信息不准确、贫困对象识别和判断不精准的问题；为贫困户“算脱贫账”时扩大了收入计算范围，人为提高了脱贫人数，甚至为追求脱贫进度，贫困户在产业项目尚未见效、易地扶贫搬迁或危房改造任务尚未完成的情况下“被”脱贫。

2、风险防控：一是要确保建档立卡信息系统贫困人口信息对称、数据更新及时、信息完整，杜绝贫困人口信息失准的问题。如：死亡人口及时标注、家庭成员与户籍信息一致、健康、住房、养老、医疗、教育等信息和贫困户属性与现实一致等，该享受的政策落实到位。二是脱贫人口要确保“一有两不愁四保障”。特别关注住房安全和饮水安全、安全用电等问题。

（二）产业扶贫项目要精准

1、风险点：产业规划脱离当地实际，搞“一刀切”，不顾贫困地区实际情况和市场需求盲目上项目或简单发钱发物、送钱送物影响扶贫资金绩效，以及“垒大户”、“堆盆景”等工作作风不实；把扶贫资源集中用到少数能人大户、龙头企业和合作社，作为脱贫亮点来宣传，实际未建立紧密的利益联结机制，承诺的吸纳贫困人口就业、帮扶带动贫困户增收等脱贫措施未落实，无法实现扶贫效果等。

2、风险防控：各镇扶贫办要重点审核到合作社等私有市场主体的项目，搞清产业扶贫项目类型、对贫困户的扶持方式、资金投向和规模、贫困户直接受益的资金比例等情况。要明确投入资金所有权，确保贫困户和村集体受益。一是因地制宜，各种类型项目必须是当地重点发展的主导产业，且与扶贫开发、贫困户增收的关联程度要高。二是贫困户真正受益，企业或合作社要按照扶贫协议履行扶贫义务、项目建设内容真实完整，杜绝企业或个人侵占侵害贫困户利益、产业扶贫无带动效果或带动效果不明显等问题。

（三）扶贫项目要切实发挥效益

1、风险点：推进扶贫重点项目落地不力，长期应开工未开工、应完工未完工等影响扶贫效果；扶贫项目存在因管理不到位、擅自改变项目建设内容，甚至偷工减料、以次充好等原因，导致项目偏离扶贫政策目标或项目质量差、建成后废弃闲置、苗木大量死亡荒废等造成重大损失浪费。

2、风险防控：一是各镇和县扶贫办要按照项目申报的项目建设期限、计划开工时间、计划完工时间建立台账，加强日常督办。对于一年以上未开工项目要将资金收回重新分配。二是加强扶贫项目后期管护。现场察看项目建设质量和后期管护情况，杜绝项目建成后闲置、荒废以及质量不达标等问题。

（四）定点扶贫、对口支援和社会扶贫等资金使用要合规

1、风险点：定点帮扶贫、社会帮扶贫、个人捐赠等资金用于非扶贫领域建设。

2、风险防控：各镇要加强对贫困村财务的全面监管，防止其出现重复申报、损失浪费、套取资金、虚列支出等重大违纪违法案件。

（五）实行阳光扶贫

县扶贫办要将年度扶贫项目资金的安排情况，在项目实施的镇、村所在地张榜公示。公示内容包括：项目名称、实施单位、建设内容、建设地点、投资规模及财政专项扶持资金数额、完成时间、责任人、举报电话等。

镇、村两级要在政务公开栏上公布项目实施进展及结果。对扶贫对象给予补助的，要在所在行政村进行公告、公示。各村其他维修和建设项目也要按照村级财务公开要求进行公示，接受群众监督。