浅析如何高质量推进基层政府专项债管理

专项债券是省级政府为有一定收益的公益性项目发行的政府债券。在经济下行压力加大的大环境下,专项债券有效拓宽了地方政府的融资渠道,在带动公益项目建设投资、推动经济快速发展方面具有重要意义。如何用好用足用活专项债券资金,助推经济社会高质量发展是摆在市、县一级基层政府面前的新课题。

一、基层政府专项债筹集、使用现状

(一)项目核准融资难

按照现行专项债券管理使用实际情况,基层政府主导债券项目策划筹备和申报使用工作。专项债项目申报政策性强,专业要求高。基层政府往往因为项目前期准备工作不充分,资金投向不精准而不能满足国家部委核准融资条件。以A市为例,该市2022年储备专项债项目20个,融资需求148亿元。项目覆盖生态环境保护、城市更新改造、工业园区建设等领域。截至2022年底,符合审核条件的项目仅有3个,核准融资金额0.55亿元,远远不能满足地方经济发展需求。

(二)资金合规使用难

在实际工作中,一些地区的专项债核准融资不能与前期手续完善、项目建设进度等工作相衔接,不能尽快形成实物工作量,造成“资金等项目”的局面。有些项目为了应对国家对专项债资金闲置问题的监管,超进度拨付工程款,或以拨作支虚报债券使用进度,为资金安全和工程质量埋下隐患。除此之外,建设单位将专项债资金用于经常性支出或弥补其他工作经费不足等现象依然存在。

(三)债务还本付息难

自2015年我国开始试点发行政府专项债融资建设以来,部分项目已建成投产,相关专项债券已进入偿债期。从建成项目的运营情况来看,有些专项债券支持的项目呈现建设周期长,投入产出比不匹配、项目自身盈利能力差等特点。因此,目前基层政府专项债券偿债资金主要依赖土地出让收入。随着城市可开发利用土地越来越少,同时新增专项债券发行规模越来越大,这种偿债模式存在较大的风险隐患。

二、专项债券管理困局分析

(一)储备和申报的项目质态不佳

基层政府由于对专项债券筹资的政策要求理解不透彻,在储备和申报项目时往往对评审要求、国家部委关注的重点和要点没有充分把握,这些问题一定程度上影响了专项债券的额度下达和作用发挥。

一是项目成熟度不高。有些项目申报准备工作不充分,对前期手续办理的完整性,项目上马的可行性未进行深入调查,对项目成本收益预测的科学性、财评报告等申报资料的质量未进行严格研判。这些问题往往导致申报项目可行性低,甚至不具有可行性。二是项目导向性不足。专项债储备项目呈现出“多、杂、散”的特点,不能精准聚焦重大项目和重点领域,难以看到符合地方实际、发挥地方优势、独具地方特色的重点投资项目。三是个别项目不符合投资领域要求。有些部门因对专项债的政策把握不准确,导致储备和申报的个别项目不属于专项债投向领域范围。如A市储备的某中小学校外实训基地建设项目,虽同为教育领域,但符合专项债投资方向的教育领域仅指托幼和职业教育。

(二)项目全生命周期绩效管理理念尚未形成

专项债券在“借、用、管、还”全生命周期出现的诸如核准发行困难、资金闲置、项目运营效益不及预期等问题,皆与没有切实贯彻事前、事中、事后全流程绩效管理要求有关。

部分项目从储备开始就没有对其必要性和可行性进行科学评估,没有从时效、成本、效益等方面设定可行的实施方案。这既影响了项目核准融资速度,又为以后项目组织实施、资金管理使用留下后遗症,为债券本息偿还带来了不确定性,可能还会使项目资金到位后因无法按原计划实施而面临调整,造成“资金等项目”的局面。

有些部门“举债必问效、无效必问责”的工作要求未落到实处。部分项目实施单位未履行主体责任,不明晰工作任务和目标,债券资金不能及时形成实物工作量;有的部门没有对资金执行进度和绩效目标实现情况进行持续监控,项目严重偏离目标未及时发现。这些重额度争取,轻支出监管的现象普遍存在。

(三)部门协同推进与监管的工作机制未建立

专项债项目周期长、环节多,涉及发改、财政、环保以及建设单位等多个主体。相关部门各站各的山头各唱各的调,工作协调、联动不够,项目落实落地难,建设进度推进缓慢。

在项目与资金衔接方面,因部门间协调配合联动工作机制尚未形成,造成立项、用地、规划、环评等审批程序繁琐,前期手续、开工时间、资金需求等工作环节不能有效衔接,导致项目融资难,资金落地见效难。

在资金使用及绩效目标实现方面,各部门往往局限于自身职责,只对专项债管理的某一方面工作进行日常监管,没有全面掌握项目建设、资金使用以及实施效果等多方面工作动态,信息没有共享,不能对项目建设过程中存在的困难和问题及时协调解决与纠偏,“监管”与“服务”两方面的工作效能均不能形成合力。

三、治理措施与对策建议

(一)优选项目,做好规划

高质量项目是管好用好专项债券资金,推动经济发展的“压舱石”,要选准选好专项债项目,精准聚焦重大领域和重点项目,严把项目入库关。一是要提前做好项目储备工作,优先考虑符合国家专项债券投资方向的惠民生、补短板、带效益的项目。对前期手续准备完善,可行性分析翔实科学,自求平衡方案真实客观,经济、社会和生态效益良好的项目优先入库。二是要根据专项债券筹集使用要求对库中的项目从投向领域、融资规模、项目成熟度等维度进行甄别、整合,以达到项目规模最优,预期回报最合理,经济和社会效益最显著的目的。

(二)用好绩效管理“指挥棒”

要多部门、多层次推进专项债券绩效管理工作。一是要重点围绕项目可行性、合规性、收益性、风险性等,对申请专项债券资金的项目开展事前绩效评估。二是牢牢把握“资金跟着项目走”的原则,进一步加强专项债券资金管理使用和项目绩效目标实现“双监控”,动态跟踪资金使用和项目实施中的薄弱环节,及时纠正偏差。三是严格落实“举债必问效,无效必问责”的绩效管理要求,做实建设单位自评和财政重点评价工作,根据项目绩效评价结果指导问题整改和来年预算安排,确保绩效评价管理落实到位。

(三)探索优化协同保障工作机制

各部门要履职尽责,担当作为,协同做好“服务”与“监管”两方面工作。一是压实部门主体责任。财政、发改等债券归口管理部门,住建、交通等项目主管部门,以及项目建设单位要立足本职,在专项债项目建设全周期提供指导与监管。要定期开展跟踪核查与评估,及时发现专项债券在项目申报、资金使用、建设进度、运营管理、还本付息等环节中的问题,根据职责及时提出解决方案并督促指导。二是建立协同联动工作机制。基层政府要加强组织领导,强化部门之间的协调配合,做好项目建设以及资金调度等信息的互通共享,在“监管”和“服务”两方面形成工作合力,共同研究工作推进过程中遇到的重大问题,深入分析原因,提出对策建议,促进政策措施落地见效。

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