关于耕地“非粮化”监管工作机制存在的问题及对策

粮食安全是“国之大者”,党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视国家粮食安全,严格落实耕地保护制度,防止耕地“非粮化”,守护好“饭碗田”。笔者结合近年来审计实践,浅谈防止耕地“非粮化”监管工作机制存在的问题及建议,供读者参考。

一、存在的问题

(一)产业项目用地审批机制落实不到位,源头管控缺失

目前,相当比例“非粮化”问题地块为扶贫与乡村振兴产业项目占地。有些乡镇为乡村振兴重视产业发展,未落实项目备案程序,同时,产业项目财政补助资金申报程序中也没有对流转土地用地性质进行前置性审批,无法对耕地“非粮化”进行源头管控。如某村流转农户80亩耕地修建集体水产养殖基地,项目申报时没有用地性质变更审批环节,形成“非粮化”问题地块。后该项目纳入“非粮化”问题整改,养殖基地改为耕地,造成财政资金损失。而农户在个人承包的耕地进行“非粮化”种养殖,不涉及产业项目补助资金申报时,更无法进行源头管控,此类耕地“非粮化”问题发现和整改难度也相对更大。

(二)缺乏数据共享机制,影响监管工作效率

国务院、省政府出台文件,要求农业农村、自然资源部门会同有关部门加强督促检查。但监管部门间存在数据壁垒。一是自然资源和规划局的第三次全国国土调查及配套图层等数据属于机密,农业农村部门难以获取相关数据,在实际执法整改中只有依靠乡镇去调查核实,排查手段落后,导致无法及时确定问题地块。二是设施农业用地审批在乡镇政府审核备案,农业农村局等部门对实际情况掌握的不全面、不及时。“非粮化”问题发生时,农业农村局无法及时发现、制止,只能通过自然资源和规划局督察发现“非粮化”问题,再将信息传递至相关部门督促整改,影响了处置的及时性,导致部分“非粮化”问题长年存在。

(三)缺乏常态化监管执法机制,管理和处置滞后

省政府办公厅要求对“非粮化”问题强化日常监督,建立常态化监管和执法检查机制。目前部分地区尚未完善常态化监管和日常动态化执法机制,“非粮化”问题治理主要依靠卫片执法,即根据自然资源部一年一次下发的“非粮化”图斑,发现一起整改一起,导致“非粮化”问题发现和处置滞后。这样既浪费大量的前期项目建设资金,又增加了后期复耕整改的财政负担,还可能引发强烈的社会矛盾。

二、问题原因分析

(一)经济利益削弱种粮积极性,相关部门执法难度大

一是农民对粮食安全重要性认识不足,为了增收改变耕地用途,在永久基本农田里改种非粮经济作物;二是部分乡镇政府为发展乡村产业,引导农户在耕地进行“非粮化”生产,造成历史遗留的耕地“非粮化”存量问题;三是粮食补贴政策执行出现偏差,针对粮食生产农户的特定补贴演变成对有田农户的普遍补贴,导致许多转入耕地进行粮食生产的种粮大户或专业合作社未享受到国家的粮食补贴政策,补贴仍由原农户享有,未能对承包者的土地流转费用起到抵扣作用。鉴于种粮农民的经济利益与国家方针存在一定的冲突,农业农村部门与自然资源和规划部门在整改执法中,为了避免造成社会矛盾,无法采取强制整改措施,执法难度大。

(二)协同监管机制缺失,涉密数据无法共享

相关部门联合治理的机制不健全,没有形成较强的工作合力,导致耕地保护存在漏洞和风险。如自然资源和规划局的相关耕地数据信息涉密,加之与农业农村局等部门之间缺乏耕地“非粮化”信息共享机制,农业农村局等部门现有数据资源不能有效满足自身业务需要。同时,工作情况通报机制、联席会议制度和协同监管执法工作机制不完善,导致耕地“非粮化”问题发现和处理不及时。

三、意见建议

(一)强化政策宣传,精准落实种粮补贴扶持

组织开展耕地“非粮化”相关政策法规学习,提高相关部门政策执行能力水平。同时,深入镇村开展宣传教育工作,通过播放宣传片、举办现场宣讲会、分发宣传册等形式宣传农村耕地相关政策,提高农村基层干部以及广大农户的耕地保护意识。建议财政部门完善种粮补贴政策,以“谁种粮,谁受益”为原则,确保补贴发放至种粮主体,提高农民和种粮大户的种粮积极性。

(二)健全土地流转程序,做好耕地动态监控

农业部门应健全农村土地流转管理信息系统,规范农村土地流转市场。设置土地流转用地审批程序,将放活农村土地经营权置于最严格的制度框架内,实现对农村流转土地的动态监控。加强耕地流转后用途管制,制定相应的监管配套措施。如探索实行县乡村三级“田长责任制”,将监管责任层层下分,督促基层政府将耕地用途监管落实到位。

(三)开放数据共享通道,健全监督联动机制

成立跨部门耕地“非粮化”问题整治工作小组,探索建立耕地基础信息数据库与联合整治信息共享平台,推进数据归集和脱密共享工作,及时处理并上传数据信息至共享平台,限制性开放脱密数据共享平台权限,完善数据共享和开放安全管理制度,确保小组成员掌握全市各地非粮种植面积等情况。可借鉴四川省巴中市自然资源和规划局的做法,与司法部门共享自然资源“一张图”系统的耕地保护7个数据图层,开放“国土调查云”访问权限,联合打击违占耕地行为。同时,设立“非粮化”预警机制,提高“非粮化”监测的精准度,针对不同变化情况采取相应的预防和处理措施,形成多部门、立体式、动态化监管模式。

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