浅析提升地方自然资源资产管理能力对策

摘要:自然资源是人类赖以生存和发展的基础,以习近平同志为核心的党中央大力推进生态文明建设,把生态文明建设作为“五位一体”总体布局的重要内容,党的十八届三中全会提出对领导干部开展自然资源资产离任审计。本文结合审计实践,就自然资源资产管理方面存在的困难和问题进行分析,并提出建议和对策。

关键词:生态文明 自然资源资产 管理能力

推进生态文明建设,加强绿色发展是党中央作出的重大决策部署,加强自然资源资产管理是其中重要一环。审计聚焦促进领导干部树立正确的政绩观、生态观、发展观,自觉履行自然资源资产管理和生态环境保护责任等方面,积极发挥审计监督职责。笔者结合审计实务,总结地方自然资源资产管理存在的问题,分析应对策略。

一、地方自然资源资产管理存在的困难和问题

(一)自然资源综合管理和保护意识需要进一步加强。一是部分地方在制定地方发展方略时倾向考虑经济指标,缺乏考虑资源本身的生态功能,造成自然资源配置不公平,管理不完善,资源数量不断减少、总体质量下降,与山水林田湖草“生命共同体”统一管护不相适应。二是未能严格落实河湖保护责任等指导意见,部分基层巡查日志不合规,基础资料管理不规范等;未开展“污染源普查工作”“土地调查工作”等自然资源资产保护工作。

(二)自然资源相关法律不够系统健全,缺乏整体规划和统筹管理。一是管理法律统筹不够。我国先后颁布了《中华人民共和国土地管理法》等一系列自然资源相关法律,取得了一定的阶段性成果,但侧重于某项自然资源的管理,缺乏整体配合。二是自然资源保护与利用有待整体规划。自然资源管理机构和职能经过多次调整,虽然从形式上实现了整合,但仍以单门类管理为主,尚存在管理碎片化、目标差异化、权益多元化等问题,自然资源管理整体性有待加强。

(三)所有者和监管者身份混同,权益代理机制不完善。一是自然资源资产权利和监管边界待厘清。目前把自然资源作为监管的对象,强调产业监管属性而非资产管理属性,自然资源管理部门既履行所有者职责,也履行监管者职责,“两权”混淆。二是自然资源资产所有权的代理机制有待完善。自然资源管理部门统一行使自然资源资产所有权,但如何具体行使所有权的占有、使用、收益、处分等权能,还需要有更为细化和操作性的制度安排。

(四)价格体制机制有待完善,产权交易市场不成熟。一是对自然资源资产的掌握仍以实物量为主,实际价值难以实现精确评估。长期以来,自然资源采用生产价格定价法,未充分考虑资源本身价值。同时,自然资源资产用途和质量不同,产生的经济价值往往不同,很难对自然资源资产经济价值进行客观、准确的评估。二是自然资源产权交易市场发育的历史还不长,程度还不高,交易主体不够丰富,交易规则等还不完善,资源配置主要靠行政手段实现,限制了要素市场化配置以及产权的流转,不利于资源的节约集约利用,难以发挥市场作用。

(五)部分自然资源管理存在漏洞,有待进一步强化。一是在土地资源管理上还存在未批先建、部分土地未充分利用等问题;在水资源管理上还存在部分湖泊未达到地表水环境功能区类别标准,部分河湖水质较差,污水处理能力不足等问题。二是部分自然资源资产相关资金征管用和项目建设有待规范。少数项目建设滞后、未达标准,部分资金滞留未发挥效益等。

二、提升自然资源资产管理能力的建议和对策

(一)压实责任,促推领导干部加强自然资源资产管理。一是进一步压实自然资源资产管理的主体责任,提高领导干部对自然资源资产管理重要性的认识,促进领导干部履职尽责和依法行使自然资源资产管理权。注重资源资产和生态属性相协调,实现自然资源资产保护和国民经济社会稳健发展的统筹协同。二是进一步加强资源利用和保护管理。严格执行土地管理的相关规定,提高土地资源利用效率;加强水资源保护力度,提升水体水质;加大对损毁自然资源资产和破坏生态环境行为的巡查和问责力度。

(二)加强部门联动,强化自然资源统筹管理和集约开发利用。

一是部门联动,统筹管理。应以整体自然资源资产为管理对象,以不同门类自然资源相互协调关系为纽带,延长管理链条,加强部门之间的整体联动,形成合力,坚定不移地将自然资源资产管理工作推向新的高度。二是整体保护,集约利用。正确处理资源保护与开发利用的关系,在促进地方经济高质量发展的同时严格保护资源、提高资源开发利用效率、提升生态功能,强化山水林田湖草整体保护和利用。

(三)建立核算标准体系,开展资源资产调查与评估。一是探索建立自然资源资产核算标准体系,建立自然资源资产第三方评估与核算机制,基于核算结果编制自然资源资产负债表。二是开展周期性资源资产调查与评估。加强自然资源资产的监测与研究,形成自然资源状况与变化的周期性调查评估制度,及时掌握自然资源状态及其变化。

(四)完善资产有偿使用和市场价格机制,推动交易市场规范化建设。一是健全自然资源资产有偿使用和生态补偿机制,完善自然资源价格体系。深化有偿使用改革,确保流转顺畅、交易安全、利用高效;进一步完善区位生态补偿机制,推动相对统一的补偿标准的建设和实施。合理定位和调节价格的差比价关系,有效调节自然资源需求,提高使用效率,推动自然资源资产化、价值化。二是加快自然资源确权登记进度,明确所有者、使用者和监管者的责任,推动建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的产权制度;推动产权市场规范化建设,构建完善的流转体系,提高生态价值实现效率。

(五)健全自然资源资产监管体系,加强责任考核评价和追究机制。一是进一步发挥人大、司法、审计和社会监督作用,形成监管合力,深入探索领导干部自然资源资产审计。各级政府按要求向本级人大常委会报告自然资源资产管理和审计情况,接受权力机关监督。充分利用大数据等信息技术,建立自然资源资产数据库、行政执法与检查衔接平台,实现资源使用、案情案件等信息共享,通过监督督查,推动依法行政、严格执法,提升监督管理效能。二是进一步加强自然资源项目和资金监督管理,探索建立科学合理的管理考核评价体系,将评价结果纳入责任追究体制;加大执法力度,加快项目建设进度,发挥项目长期效益;加强资金统筹,充分发挥专项资金的引导作用,提高使用效益。

参考文献

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