深化财政预算执行绩效审计的思考

摘要:近年来,国家进一步深化对财政预算管理体制改革,多次出台和修订相关文件部署体制改革的重点领域,并对预算管理、预算绩效等方面做出了具体的要求。开展绩效审计是国家审计发挥经济监督和服务政府决策作用的必然选择。如何深化财政预算执行绩效审计成为当前审计人员提升审计成效的重要抓手。本文通过阐述深化财政预算执行绩效审计的重要性,结合目前基层审计机关开展财政预算执行绩效审计的现状,分析当前形势下存在的问题,研究提出了深化财政预算执行绩效审计路径,为促进深化财政预算执行绩效审计实践提供参考。

关键词:财政预算执行    绩效审计    实现路径

一、财政预算执行绩效审计的内涵及重要性

(一)内涵

财政预算执行绩效审计是指审计部门对财政部门执行经人大批复的预算的情况进行监督,在审查真实性、合法性的基础上,重点关注资金使用效益,并分析其背后的原因,以此提出完善制度、改进管理等方面的建议,为政府宏观经济决策提供参考。与传统的财政预算执行审计相比,财政预算执行绩效审计的重点在于绩效方面,即资金使用是否达预期的目标,效果如何。效果可以体现在多个方面,如经济效益、社会效益、生态效益等方面。在实际开展绩效审计过程中,一方面要分析绩效差的原因,区分主观和客观因素,如是主观原因导致效益未达标,则需要进一步追究相关责任人责任,如是客观原因导致未实现既定目标,则需要提出审计建议,进一步完善相关体制机制;另一方面也要分析绩效情况好的原因,总结经验进行推广,形成可复制的财政预算管理做法,进一步全面提升公共资金、国有资产、国有资源的使用绩效,促进经济和社会的可持续发展。

(二)深化财政预算执行绩效审计的重要性

1.深化财政预算执行绩效审计是法律制度的内在要求

2014年10月,国务院印发《关于加强审计工作的意见》, 要求“把绩效理念贯穿审计工作始终,加强预算执行和其他财政收支审计,密切关注财政资金的存量和增量,促进减少财政资金沉淀,盘活存量资金,推动财政资金合理配置、高效使用,把钱用在刀刃上……”,明确提出要把绩效理念贯穿于审计工作的始终,开展绩效审计。特别是在预算执行和其他财政收支审计中,应进一步深化绩效审计,推动公共资金高效使用。2021年10月23日第十三届全国人大常委会第三十一次会议通过了修改《中华人民共和国审计法》的决定,并于2022年1月1日开始实施,新修订的审计法中进一步要求对公共资金、国有资产、国有资源的使用绩效情况进行审计监督。因此,深化财政预算执行绩效审计是法律制度对国家审计机关作用发挥的内在要求。

2.深化财政预算执行绩效审计是应对当前财政预算管理改革的现实要求

财政预算管理体制伴随着我国经济发展的状况经历了多次改革,从新中国成立初期的统收统支财政体制,到财政包干制,在到1994年至今的分税制,改革的重点逐步从控制导向转变为绩效导向。2018年9月,中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》发布,旨在“为解决当前预算绩效管理存在的突出问题,加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”。2021年4月,国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》,进一步“强化预算执行和绩效管理,增强预算约束力”。经过几年的探索,各地财政部门陆续将预算管理的重点从合规性向效益性转变,财政预算绩效管理从实践和制度保障上均取得一定的进展。但审计部门在开展财政预算执行审计时很少涉及预算管理绩效情况,或绩效审计涉及面不够广,揭示的问题不够深入,无法应对当前预算管理的新形势。因此,有效的开展财政预算执行绩效审计是深化和创新国家审计职能的重要途径,也是应对当前财政预算改革的现实要求。

3.深化财政预算执行绩效审计是审计转型发展的客观要求

在上个世纪20年代末30年代初全球经济危机之后,绩效审计开始逐渐进入西方国家的视野,各国在审计实践中零星的开展着绩效审计。到90年代之后,西方国家对绩效审计的内容和范围不断深入,绩效评价也呈现多维度,制定了绩效衡量标准,美国政府责任审计中绩效审计占全部审计工作量的85%以上。我国政府审计从1983年政府审计机关成立后的相当长时期内,工作重心都集中在以真实性、合法性为主的财务收支审计,绩效审计起步较晚,无论在理论上还是在实践上都不成熟。但是随着经济发展和社会进步,人民群众对于政府转变职能,加强社会管理和公共服务提出了新的更高的要求。以往的真实性、合法性审计无法对政府部门运行效率情况进行评价,审计部门只有对公共资金、国有资产、国有资源使用的绩效情况进行审计监督,才能够有效促进各资金使用部门加强社会管理和提高公共服务质量。因此,深化财政预算执行绩效审计是审计部门转型发展的客观要求。

二、财政预算执行绩效审计的现状及问题

(一)财政预算执行绩效审计的现状    

财政预算执行绩效情况作为近年来审计的重点,也是各级人大监督的重点。对于财政预算执行绩效审计内容、审计方式、审计结果,从审计署到地方审计机关都做了大量的尝试和探索,并取得了一定的效果。审计内容方面,重点关注了全面预算绩效管理工作的推进情况,包括绩效管理制度设置、目标设定、绩效评价、信息公开等方面,既从财政部门进行了总体反映,也从部门预算执行进行具体反映。审计方式方面,将绩效审计内容嵌入到预算执行审计项目中,在以往的审计事项中增加绩效情况,重点以项目资金为抓手,以审计抽查的方式反映项目绩效情况。审计结果方面,发现了一些财政预算绩效管理制度设立不完善、目标设定不够科学、绩效评价不够规范、绩效自评结果不真实等方面的问题,也发现了一些具体项目绩效较差,存在损失浪费的情况。

虽然财政预算执行绩效审计取得了一定的效果,但是目前最显著的特点就是财政预算执行绩效审计工作开展的不够深入。当然,这与财政预算绩效管理工作开展情况有关,现行地方财政预算绩效管理工作也处于摸索前进的阶段,实践研究不够也导致财政预算执行绩效审计工作中存在种种问题。

(二)财政预算执行绩效审计存在的问题

以X市进三年来开展的财政预算执行绩效审计情况来看,绩效审计仍然浮于表面,主要存在绩效审计广度和深度不够、审计人员素质与需求不匹配、财政预算执行绩效审计评价指标体系不健全等问题。

1.审计广度和深度不够

一是财政预算执行绩效审计未实现全覆盖。财政预算管理改革的一直强调要实行全面预算绩效管理。但目前财政预算执行绩效审计仍然只从项目角度关注财政资金的使用绩效情况,未将全部财政支出纳入绩效审计的范围之内。没有从政府职能、相关业务的角度来考核行政事业单位基本支出的绩效情况。如在审计行政事业单位基本支出时,仅依据实际人员编制数和公用经费标准核定的预算总额,审查被审计单位是否存在超编制、超预算等合法合规的问题,没有实际结合单位承担的职能情况来审计基本支出的绩效情况。二是财政预算执行绩效审计原因分析不够。从审计报告呈现的问题表述来看,对于问题产生的原因分析不够。仅简单指出项目绩效目标是否完成,已完成的效果体现在哪些方面,未完成主要体现在哪些方面。审计取证大部分停留在账面反映的实际数据中,缺少对问题产生原因的具体分析,未对主观原因造成的损失浪费和客观体制机制产生的问题加以区分,所以揭示的问题不够深入。如资金使用不及时造成资金闲置的问题,未具体分析是因为主观未使用,故意拖延付款,还是资金下达不及时、项目前期准备不充分等客观原因导致的资金使用不及时,最终影响审计发挥完善体制机制的建议作用。

2.大数据审计方式潜能发挥不足

就目前财政预算执行绩效审计大数据应用成果来看,数据分析模型较单一,数据挖掘功能发挥不够。出现此问题的原因主要有两方面,一是数据基础工作不完善。大数据资源库里面所采集到的数据较为有限,只要集中在财政、民政、工商、不动产等信息,部分行业数据因体制管理权限问题,审计部门无法及时、完整的取得其业务数据,就不能形成大数据信息网,影响审计人员对问题的判断。此外,部分采集整理的数据质量不高,数据录入不规范,关键字段缺失等同样也制约基层大数据审计潜能的发挥。二是审计人员数量、素质与需求不匹配。基层审计机关普遍存在人员力量不足的情况,具有一定水平的大数据审计人员更是匮乏。计算机人员不懂财务和业务知识,财务人员不懂计算机的现实矛盾依旧突出。在审计过程中由于相关业务知识的缺乏,导致缺少抓住问题的洞察力及敏锐度。仅仅依靠少数计算机专业人员在审计项目中采用大数据审计方法,严重影响审计效率。虽然审计署多次开展计算机审计培训,但是基层审计人员人少项目多,甚至出现一人同时上手多个审计项目的情况。不能深入研究审计事项,计算机分析简单套用以前的数据分析模型,未能充分结合当地业务数据特点挖掘新的数据分析模型,导致数据分析成果收效甚微。

  3.评价指标体系不完善

财政预算执行绩效审计评价指标体系不管是在理论上还是实践中,目前均没有统一或成熟的做法,还处于探索阶段。其原因主要在于政府各部门提供的公共服务和管理行为千差万别,财政资金的性质、特点及所发挥的作用也不同,无法使用统一具体的指标来评价。在绩效审计理论中,绩效审计5E评价指标体系得到了一些学者的研究,即经济审计、效果审计、效率审计、公平性审计、环境性审计,在公办学校经费使用、人民银行、社保基金、政府购买公共服务等方面提出了一些具体的评价指标,但这也只是不同学者的一家之言,缺乏大量广泛的实践验证,而且不同学者在同一领域的研究也存在差别。在财政预算执行绩效审计实践中,由于没有统一理论体系作为指导,审计人员仅仅凭借自己的经验进行判断,绩效审计的效果参差不齐,审计质量难以保障。

4.法律法规制度保障欠缺

从目前情况看,财政预算执行绩效审计相关的法律法规比较欠缺是普遍存在的问题。从审计署到地方基层审计机关,由于开展时间并不长,都还处于摸索的阶段。财政预算执行绩效审计发现问题后,审计人员难以找到相应的法律法规进行处理处罚。财政预算绩效管理是在不断变化发展的,现行的法律法规难以处理在财政预算执行绩效审计过程中出现的各种管理、推进不到位问题。或者是在某些问题上,以前的法律法规对违法违纪处罚较轻,导致违法违纪人员付出的违法违纪成本低,将大大的影响绩效审计监督权威性的发挥。

此外,在近年来的财政预算执行绩效审计过程中,还存在对某一重要事项绩效审计评价缺乏连续性、纵向可比性的问题。一方面重点绩效审计项目选择不科学,没有连续性,另一方面缺乏总体性,没有整体规划和年度统一计划,不能体现审计监督是围绕中心服务宏观经济决策的作用,未能将中央、省、市重要决策部署方面作为重点绩效评价项目,影响财政预算执行绩效审计宏观效果,深化财政预算执行绩效审计效果也就大打折扣。

三、深化财政预算执行绩效审计的实现路径

(一)深入开展研究型审计

立足于财政预算执行绩效审计项目本身,深入研究财政部门全面预算绩效管理体制机制方面的重要环节和风险点,开展研究型审计。一是坚持审计全过程研究。在项目立项、现场实施、审计报告、审计建议、法规审理、成果转换和审计整改等审计全流程、全领域开展研究工作。重视审前调查,充分研究审计对象,做到审计进点前对审计事项胸有成竹。二是突出审计重点领域研究。财政预算执行绩效审计覆盖面非常广泛,每年除了常规性的数据分析之外,还应结合当前经济社会发展和国计民生中面临的一些重点、难点或普遍性、深层次问题开展专项绩效审计,提升财政预算执行审计效果。三是加强对财政预算执行绩效审计理论研究。充分了解中央、省以及兄弟单位在财政预算执行绩效审计方面的先进做法,特别是在建立绩效审计评价指标体系方面的实践探索,结合本地实际情况,做好借鉴转换工作,提升财政预算执行绩效审计效率。四是注重审计效果转换研究。审计项目的效果最终体现在审计报告、审计移送、审计信息等方面。要注重分析和挖掘审计成果,违法违纪事项要移交相关部门查处,重要事项及时向党委政府上报情况提供决策依据,同时应及时总结项目经验做好推广工作,分析项目中存在的不足今后改正,促进审计成果多元化,进一步扩大审计影响力。

(二)探索适合本地实际的绩效审计评价指标体系

按照全面预算管理流程的重点环节设计财政预算执行绩效审计评价指标体系。一是探索建立预算管理流程绩效审计评价指标体系。按照财政部门预算管理流程,比照《预算法》《预算法实施条例》的规定,从预算编制、预算批复、资金分配、指标下达、拨付使用、资金管理等环节,配合绩效评价5E原则,系统的对审计内容进行安排,确定每个环节的绩效审计评价指标。如预算编制方面,从经济审计角度看,预算编制人员数量是否合理,人员素质是否能够充分胜任;效果审计角度看,预算编制是否满足法律规定的基本要求,是否能够更好的服务人大监督等;从效率审计角度看,预算编制流程是否优化,是否能够切实减少各部门财务人员工作量;从公平性审计角度看,预算编制标准制定是否公平合理,是否充分考虑单位性质和业务特征等;从环境性审计角度看,预算编制过程中是否体现环境保护的理念,是否重点向环境保护方面倾斜。二是探索建立专项资金绩效审计指标体系。开展财政预算执行绩效审计,应以财政专项资金绩效审计为重要抓手。专项资金绩效审计是对专项资金在使用过程中的效果和影响进行评价的行为,是以结果和追踪问效为导向,以定性分析与定量评判为主要手段,绩效评价必须通过一套科学、合理并行之有效的评价体系来实现。一套完整的、可操作的专项资金绩效审计评价体系应包括指导性的总体评价标准和针对不同类型审计对象的具体评价指标体系。具体应包括:国家的法律、法规规定的方针政策;各种项目类型所规定标准;专项资金使用地方的相关政策要求等。绩效审计的定量指标可以为专项资金绩效审计提供准确的数据,而定性指标则可以弥补定量指标不能界定的地方,并对定量指标进行修订。三是探索建立财政政策执行绩效审计指标体系。深化财政改革,最终体现在各部门对于中央、省、市财政政策的贯彻落实情况上。深化财政预算执行绩效审计可以结合财政改革的政策措施落实情况跟踪审计的特点,运用平衡计分卡的思想,从审计结果、审计对象、审计流程、审计人员学习与发展、社会责任5个方面建立财政政策执行绩效审计评价指标。

(三)提升大数据审计效能

大数据审计是未来审计发展的方向,更是深化财政预算执行绩效审计的必由之路。一是加强数据基础工作建设。审计部门首先应督促各部门完善数据基础工作,按照统一规范的操作模式录入原始数据,提高数据的有效性。只有规范有效的原始数据,在大数据审计过程中,才能进一步实现数据挖掘等功能,充分发挥大数据的审计效能。二是创新审计项目组织方式。审计项目组织方式是影响审计效率的最直接也是最重要的环节之一。目前,各地积极创新审计方式,涌现出的“大数据+专项”的审计模式是比较好的探索。财政预算执行绩效审计中以大数据分析为基础,改变传统的少数部门预算执行进点审计,集中力量办大事,解决审计人员数量不足而审计事项涉及面广的问题,有利于审计查出深层次问题。三是优化审计人员配置。加强审计业务、计算机等专业培训,提升审计人员素质。加快形成全国审计机关一盘棋,增加审计人员上下交流的机会,让审计人员能“走出去”学习,且能将优秀审计人员“请进来”支援。坚持“以老带新”“以老带青”的人员配置结构,坚持“有分有合”的审计项目工作机制。同时保持审计人员适当的流动性和使用的灵活性,以达到最优的配置效果,提高审计效率,减少审计风险。

(四)完善财政预算执行绩效审计法制环境

健全、完善的法律法规是财政预算执行绩效审计工作的顺利开展的基础。一是出台财政预算执行绩效审计具体实施的相关制度。当前我国实施绩效审计工作的规范依据主要是《审计法》《审计法实施条例》等法律法规在资金效益审计方面所做出的规定。但是我国尚未建立专门针对财政预算执行绩效审计的相关法律制度,财政预算执行绩效审计具体操作缺乏法律或制度的指引。在我国的地方法制环境建设中,有些地方结合自身实际需求,以条文形式记载了财政预算执行绩效审计目标与内容,大大增强了当地绩效审计的权威性,使审计机关的绩效审计有法可依。二是加快形成财政预算执行绩效审计的指标评价体系。立法机构应当在充分借鉴其他国家先进经验的基础上,从体制机制上确定适合我们国家实际情况的财政预算执行绩效审计评价体系,使财政预算执行绩效审计向着规范化、制度化、法制化方向迈进,从而为财政预算执行绩效审计工作的开展提供强大的法律后盾以及毋庸置疑的权威性。

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