河长制政策落实跟踪审计经验分析

河湖管理保护是一项复杂的系统工程，2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，规定由各级党政领导担任河长，依法依规落实地方主体责任。全面推行河长制是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，是解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措。为推进河长制工作落地生根，杭州、青岛等地开展了河长制政策落实跟踪审计调查项目。宣传教育中心对其经验做法进行了梳理，供参考。

一、审计内容

——审计目标：督促落实辖区河库管理保护工作，为生态修复、自然资源资产节约集约利用提供决策依据；促进完善制度体系，促使领导干部履行生态环境保护责任；揭示生态环境保护、开发利用及河长制实施过程中存在的薄弱环节和问题，促进河长制目标全面实现，推进生态文明建设。

——审计重点：河长制政策落实跟踪审计重点围绕河长制工作机制制度建立健全、工作责任落实、管理手段提升、治水专项资金管理使用、水资源和河库水域岸线管理保护、水污染防治和水环境治理、水生态修复以及社会监督工作措施落实等情况开展审计工作，以审促改，推动河长制实现从全面建立向全面见效转变。

二、组织方式

（一）统筹审计资源

杭州市审计局采取国家审计与内部审计相结合的审计方式，通过以下三个方面统筹整合审计资源，拓展审计覆盖面：首先，制定工作计划。杭州市审计局印发了《组织全市乡镇内部审计力量参与河长制审计工作方案》，明确乡镇内部审计人员在该项目中的具体工作任务。其次，组织巡河工作。抽调区（县）近300名内部审计人员协助审计组参与重点地区的巡河工作。最后，发放调查问卷。组织内部审计人员向所在地区民众发放河长制审计项目问卷调查表，了解民众对杭州市河长制落实情况、水环境治理满意度以及对河长制工作的意见和建议，旨在通过国家审计与内部审计的协作配合，实现优势互补和资源共享，提高审计工作效率。

（二）优化管理模式

——杭州市审计局因河施策，优化管理模式，对河长制审计项目实行“非现场”与“现场”相结合的审计模式。一方面注重非现场审计，设计好“审计作战图”。审计组通过梳理国家、省、市各层面相关政策，分析政策本身亟须完善的事项，走访河长制成员单位，开展座谈，摸清体制机制层面以及政策执行中存在的薄弱环节，进而细化审计目标，确定审计重点事项，制定出“审计作战图”。另一方面注重现场审计，落实好“审计任务清单”。现场审计阶段，按照方案要求将审计内容进行分解，明确审计重点，并将每个审计重点以“审计任务清单”的形式落实到具体的审计人员，全面细化和量化工作目标任务，做到既突出重点，又体现地方特色。

——青岛市城阳区审计局积极构建“河长制政策落实跟踪审计+”模式。审计组通过前期深入学习国家、省、市等河长制相关制度文件，走访区河长办、区农业农村局等了解本区域河流、湿地等资源保护及管理现状，组织召开项目座谈会，听取相关专家意见建议，最终确定审计模式为“河长制政策落实跟踪审计+”，即将河长制政策落实跟踪审计与领导干部自然资源资产离任审计、政府投资审计、时空数据审计等深度融合，促使领导干部履行水环境保护责任，督促政府投资审计向环境绩效转型，形成可借鉴可操作的工作指引，为实施河长制政策跟踪审计提供参考。

（三）创新思路方法

——杭州市审计局创新思路方法，实行部门区域即时联动。一是创新思路，以部门联动机制为抓手，树立“现场巡河+执法”的审计思路。当审计人员在巡河过程中发现典型问题时，审计组树立“现场巡河+执法”的审计思路，第一时间联系河长办、环保部门、城管部门和相关区（县）、乡镇（街道）等加强部门联动并现场办公，督促相关执法部门取样、取证，联合协调处置违规排污事件。二是创新技术方法，锁定审计疑点事项。组建大数据分析团队，以业务需求为导向，通过运用GPS记录、ArcGIS软件、Google Earth等技术手段收集、分析、处理相关数据，锁定审计疑点事项。

——青岛市城阳区审计局创新理念，实施精准审计。一是树立数据式审计理念。积极推进数据式审计，努力实现对河长制执行中管理薄弱环节及管理难点的准确预判，精准锁定审计疑点和事项范围；同时利用河湖管理信息系统内的河长制通讯平台数据进行审查及分析，核查相关部门履职情况，强化责任担当。二是坚持靶向思维。推进“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计模式，审计人员利用ArcGIS、CASS等技术绘制出河流流经区域河段责任划分图等，分析主要指标变化情况，以此评价相关部门的责任落实情况。三是构建水生态绩效审计评价指标体系。从定性与定量两个维度出发，兼顾社会效益和生态效益等方面进行关联评价。社会效益指标主要从制度健全、有效执行情况等方面来实施评价；生态效益指标主要从生态保护制度健全、有效和执行情况等方面实施评价，在关注社会效益时同步关联水体生态环境指标。

（四）大数据应用

青岛市即墨区审计局利用大数据审计手段，通过信息系统数据采集分析，快速查找疑点，实现“大数据”精准发力。一是信息采集阶段，数据先行。通过建立“联网采集、就地核查、定期报送”三级数据采集程序，形成了“线索排查数据先行、源头追踪数据引路、问题查证数据说话”的工作模式，审计人员先后从财政、水利、环保等10余家区直部门和60余家相关企业采集了10余项业务电子数据及6项矢量数据图层，建立统一的大数据信息库。二是数据整理阶段，平台支撑。将数据进行标准化的统一处理后，利用SQL数据库、Cass软件、ArcGIS地理信息系统三大平台，将从各职能部门采集的数据信息整合为取用水记录、污水排放监测记录、水质检测记录、税收记录等4大类电子数据和河湖规划图、卫星遥感图、土地利用规划图、土地利用现状图、基本农田图等5大类矢量数据图。三是疑点筛选阶段，智能引导。根据整合资源之后数据之间的关系，采用多维度数据关联分析法，一方面通过将企业及个人取用水数据与取水许可证明细以及当年核定的计划用水量进行关联分析，另一方面将用户的取用水数据与税务部门的水资源税明细数据进行关联分析，发现应缴未缴水资源税等问题线索100余条；同时利用ArcGIS系统，首次实现对不同部门、不同格式的矢量数据叠加，并与不同时间节点的遥感影像进行比对分析，发现违规占用河道库容等问题线索20余条。

三、成果开发

——杭州市审计局以整改促成效，构建“五式”整改法：一是加强配合，实施“联动式”整改，杭州市河长办专门成立工作领导小组，全程配合审计，召开专题会议研究部署，联合主管部门开展整改专项监督，分阶段进行整改“回头看”工作；二是边审边改，实施“现场式”整改，审计组在巡河现场发现问题后，第一时间向市河长办通报情况，并联合城管、环保等赶赴现场进行督查取证；三是完善制度，实施“常态式”整改，根据审计建议，主管部门出台或制定一系列制度，探索社会共治体系，发挥“民间河长”作用，逐步形成全市治水“一盘棋”格局；四是整改销号，实施“清单式”整改，编制《全市河长制审计发现问题统计表》《全市河长制审计问题整改情况汇总表》，对每个问题均提出切实可行的整改措施，建立“督查—协调—再督查”的闭环回路工作机制；五是依法依规，实施“问责式”整改，杭州市河长办印发了《关于开展河长制审计问题整改和专项督查的通知》，要求各地全面落实整改，依法依规对相关责任人做出处理。

审计过程中注重审计监督与服务并重，打通审计监督“最后一公里”。在政策落实方面，已推动市本级及区（县）河长办制定或修订《关于进一步加强河湖巡查工作的通知》等40余项制度规定；在治水任务实施方面，对16家未办理入河排污口设置审核的单位进行审核和补办，对9处未设置标识牌的入河排水口全部增设到位；在移送线索方面，与纪委监委、检察院、公安局等部门建立联动机制，移送案件线索7起，对责任单位行政处罚6起，罚款25.87万元，集体约谈1起。

——青岛市城阳区河长办高度重视审计发现问题和提出的建议，专题研究整改方案，强化联动执法机制，推动生态文明建设。一是建立长效机制，打造生态美丽河湖。联合相关部门出台并完善了《城阳区河长制湖长制工作区级考核制度》《城阳区河长制湖长制工作区级督察督办制度》等制度。创新河（湖）长工作考核方式，督促河（湖）长履职尽责；创新河湖管理员职业化模式，提高日常管理水平；建立纳入政府重点工作通报制度，加大督查考核力度；建立河（湖）长述职制度，加大履职尽责意识；创新河湖管护社会化举措，提高综合监管效能。二是建立部门联动执法机制，压实部门监管职责。与区农业农村局等部门紧密协作，定期开展联合巡查，加大对各类涉河库违法行为的打击力度，为辖区水生态环境安全提供保障。三是科学合理确界，完成界址划定工作。按照河长制工作机制，由辖区河长办牵头，委托第三方机构对河湖现状进行测量，科学划定管理范围红线，对管理范围内的入河排污口、取用水设施等建立台账。四是依托“五水绕城”综合治理工程，构建治水新格局。按照“一河一特色”的设计理念，并将亲水、戏水、观水、人水相融理念融入其中，统筹推进河流生态环境改造提升，有效改善水体环境质量，全面提升辖区水生态文明建设。