加强预算绩效管理审计探讨

全面推进预算绩效管理工作，健全预算绩效管理机制，是深化预算管理制度改革的重要组成部分。2018年，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），确立了我国全面实施以结果为导向的预算绩效管理模式。加强预算绩效管理，对提高政府公信力、创建透明、公开、廉洁的政府，起到非常重要的意义。审计部门作为党和国家的监督部门，应加强预算绩效管理的监督，确保国家政策落到实处，健全预算绩效管理监督体系，逐步建立“花钱必问效，无效必问责”的体制机制。
   一、围绕绩效目标设定，对目标定向定量和可行性开展审查。绩效目标是绩效评价的对象计划在一定期限内达到的产出和效果。绩效目标的编制必须要符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划，分长期目标和年度目标。笔者在实际工作中发现大部分预算单位编制的绩效目标存在一定的问题，比如：绩效目标覆盖率偏低，绩效目标编制不具体、细化，内容笼统，目标不明确，不便于考核，有的不按要求填制书面的《部门预算项目支出绩效目标申报表》，有的绩效目标申报表内容不完整，一、二级指标不明确，中期目标和年度目标雷同，未制定绩效目标长期和年度指标值等等。因此，审计人员要围绕绩效目标的编制展开审计。一是对照绩效目标的主要内容，看是否明确预期产出、预期效果，包括提供公共产品和服务的数量、要达到的经济效益、社会效益、环境效益以及服务对象满意程度等，重点是绩效目标要指向明确、具体细化、合理可行。二是计算绩效目标编制的覆盖率，《意见》指出：“用3年至5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”。所以，要弄清楚两个覆盖率，一个是部门预算单位绩效目标编制的覆盖率，另一个是绩效管理不仅仅只针对一般公共预算，还要覆盖政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。实际工作中发现，有的只是部分部门预算单位实行了绩效管理，有的部门预算单位只对部分经费实行了绩效管理，没有落实绩效管理全覆盖的要求。三是按照职责分工，看责任是否落实。部门预算单位是绩效管理的主体，负责制定绩效目标，财政部门负责组织和指导本级预算单位绩效目标编制、审核、批复工作，两个部门必须按照规定落实责任。
   二、围绕绩效运行监控，对项目实施和资金保障进度开展审查。预算绩效目标能否实现，与财政资金在预算执行过程中的监督和管控分不开。严格了预算执行管控，绩效目标才能顺利实施。对项目绩效运行监控的审计，要从三个方面着手。一是部门预算单位有关资金绩效运行的相关制度措施是否健全，在预算执行过程中有没有及时发现问题，进行汇总分析，并提出有针对性的意见建议。跟踪绩效目标的实施进度，对经济效益不佳的项目是否采取措施进行纠正，如果出现群众反映强烈，造成不良社会效益和环境效益的，是否及时终止项目的继续实施。二是审查绩效目标调整是否有充分的依据，程序是否合规，是否存在目标调整随意性大的问题。绩效目标设定后一般不应当调整，只有在政策制度发生变化或不可预见的突发事件等因素影响绩效目标的实施的情况下，才可以按照程序和要求随预算进行调整。三是审查绩效目标的执行率，看财政资金的落实是否存在目标与执行“两张皮”的问题。重点关注项目资金，有无不按开支范围专款专用，有无被挤占、调剂等问题。
   三、抓住绩效评价工作，对目标完成和资金投入产出情况开展审查。预算执行完后，部门预算单位应当组织本部门及所属单位财政资金使用情况进行绩效评价，绩效评价可以采取自评的方式进行，也可委托第三方进行重点评价，主要评价产出和结果的经济性、效率性和效益性。审计实施过程中重点关注三个方面：一是资金投入的经济程度，在保证质量的前提下，是不是以较低的成本获得了较高的收入，或者以低廉的价格购进了原材料及设备等，资源利用率高不高，有无浪费问题，预算与执行是否一致。二是项目资金的使用效率，实质就是投入与产出的比率，项目立项是否有国家和政府相关规定作为依据，程序是否合规，项目的可行性研究是否与客观实际相符，是否有可操作性。在使用资金过程中，能否按相关制度和规定执行，工作流程是否全规，项目审批、资金拨付是否做到公开透明。三是关注资金投入的效果，通过资金投入，是否取得了一定社会效益和经济效益，是否按照要求在规定的时间内完成既定目标，有没有做过社会调查，掌握公众对提供的产品和服务是否满意度，是否存在重支出轻效益的情况。