街镇领导干部自然资源资产离任审计责任界定探析

2015年7月，中央全面深化改革领导小组会议审议通过《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》，方案规定对地方各级党委和政府主要领导干部在任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行审计，要求落实责任、强化问责，促进领导干部树立正确的政绩观。2017年6月，中央全面深化改革工作领导小组会议审议通过《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，标志着领导干部自然资源资产离任审计由试点进入到全面推开阶段。街镇党政主要领导干部作为最基层的“关健少数”，也是领导干部自然资源资产离任审计的重要对象，界定其应承担的责任是街镇自然资源资产离任审计的关健，笔者就街镇领导干部自然资源资产离任审计的责任界定谈几点粗浅的看法，仅供审计同仁参考。

一、责任界定要充分考虑街镇及其党政领导干部的“特殊性”

街道办事处是城市基层政权组织的派出机构，乡镇党委政府是我国农村基层政权组织,两者管理职权接近，非正式场合通常会看成一种类型的机构。在城市郊区，基层治理单元兼具乡村与城市特质，设立的机构主要是街、镇，不设乡。街镇作为城市郊区最基层的自然资源资产属地管理单位，管理的自然资源资产区域范围相对较大，对象多，涉及森林、土地、水、大气等多个要素，资源禀赋差异大，权属复杂，环境损害问题涉及城乡、工农业等多方面，而街镇的地位“尴尬”，什么都要管，什么也管不全。相关职能部门将部分自然资源资产管理及生态环境保护工作下沉到街镇，责任分解到街镇，但是相应的经费、保障、权利等并未随之下放，街镇相应的权利与责任不对等。街镇党政领导干部作为最基层的“关健少数”，在自然资源资产管理及生态环境保护工作中决策权有限，执法权受限，而被“圈定”的责任不少，导致这个层级的领导干部自然资源资产离任审计或无可审、或审后无法定责，审计人员在责任界定中要充分考虑街镇及其党政领导干部权利与责任不对等，责任“虚高”的实际情况，合情合理界定责任。

二、责任界定应首先厘清街镇党政领导干部承担的责任

领导干部自然资源资产离任审计是以领导干部为对象开展，是对“人”的审计，“责任”是领导干部自然资源资产离任审计的核心。目前自然资源资产离任审计坚持问题导向的原则，按查找问题、界定责任、问题整改的主线贯穿审计全过程，审计过程中如果仅按领导干部任职期间所在地区或者主管业务领域找问题，往往会发现许多审计人员辛辛苦苦查找的问题，在定责过程中发现并不是街镇领导干部的责任，属无效工作，造成审计资源浪费，所以在审计调查阶段或审计前期厘清街镇党政领导干部应承担的责任显得尤为重要，街镇领导干部承担的责任源于相关的法律法规、目标责任考核制度、工作方案以及与上级政府或职能部门签订的责任书（状）等，梳理街镇领导干部应承担的责任应结合实际，依法依规，有依有据，谨慎甄别。如在地方性法规《武汉市湖泊保护条例》中规定“乡（镇）人民政府、街道办事处应当对辖区内的湖泊组织巡查，及时发现、制止填占、污染等侵害湖泊的违法行为，及时向有关部门报告涉湖突发事件”，可见街道对湖泊保护责任应界定在“巡查、发现、制止、报告”的范围内，不应拓展，街镇领导干部对湖泊保护承担这些有限责任。同时，在街镇签订的一些责任书（状）中存在以“文件转文件”的情况，并未实际运作，审计人员应结合实际进行取舍，不宜机械执法。

三、责任界定应分析问题成因与责任的相关性

2018长江论坛上，国务院参事、国家发展改革委原副主任徐宪平如是说 “长江病了！问题在水里、根子还在岸上”，这也道出了环境损害问题的复杂性。要落实环境损害问题的责任，审计人员应秉承审计客观公正，实事求是的原则，追根溯源，找出问题的根子，分析问题成因，考虑这些因素与领导干部职责及工作安排的相关性，再判断界定领导干部在这些环境问题中应承担的责任， 避免按问题表象定责追责，引起审计争议。笔者在近年的自然资源资产离任审计中对湖泊水质不达标问题的责任界定也曾遭遇困惑，被审计单位及其领导对水质不达标的责任界定意见很大，存在争议，后来审计组分析近几年湖泊水质变差的成因主要有湖泊对外发包搞水产养殖，承包户存在投肥养殖情况，对湖泊水质影响很大，再是近几年湖泊截（拦）污工作不到位，部分地段还存在污水向湖内直排等因素，通过审阅被审计单位近几年的巡湖日记及相关会议记录、文件，发现部分湖泊保护责任人存在巡查发现问题不到位，上报不及时，制止不力等问题。这些问题与湖泊水质负面影响存在正相关，应承担相应的责任，这种建立在问题成因分析基础上的责任界定，对领导干部相对更客观公正一些，避免了因环境损害问题存在的潜伏性、时滞性、外部性等因素造成责任界定的不确定性，也避免了责任的放大。

四、责任界定应权衡问责与评价的选择

自然资源资产离任审计理想的模式应是建立审计评价指标体系，从领导干部履职期间自然资源与生态环境状态的审计调查入手，将资源管理和环境治理效果与自然资源资产管理和生态环境保护责任履职行为相结合，对其履职行为进行绩效评价，这是在审计方式方法上的一种创新，也是未来的发展趋势，但鉴于目前我国环境问题的严峻形势，审计评价指标体系尚未建立的事实，试点方案要求审计坚持以问题为导向，对领导干部履职情况进行审计评价，界定其应承担的责任。这就要求审计人员在审计实践中，恰当地把握好问责与评价的平衡。笔者认为领导干部履职中存在的面上问题、共性问题，尚未造成环境损害后果或未违法违规的，宜在总体评价中体现，而相关问题是造成环境损害的重要因素或行为违法违规的，则应在审计发现问题中界定其应承担相应的领导责任、主管责任或直接责任。如上述湖泊保护工作中存在的履职不到位的问题，如果未造成湖泊环境损害，可以在审计评价进行定性评价，如果这种问题性质严重，持续时间长，是造成湖泊水质下降的重要因素，符合《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》中“贯彻落实中央关于生态文明建设的决策部署不力，致使本地区生态环境和资源问题突出或者任期内生态环境状况明显恶化的”问责情形，则应在审计发现问题中进行反映，界定其应承担的责任。