从基层审计视角看如何践行“三个区分开来”

防错纠错一直都是我们党和国家的优良传统，毛泽东、邓小平等老一辈无产阶级革命家对此都有重要论述。面对新形势新任务新要求，习近平总书记明确提出了“三个区分开来”，这是容错纠错理论发展的新阶段，是党的建设理论发展的新突破，更是全面从严治党的重大创新。作为基层审计机关，如何践行“三个区分开来”已成为急需破解的课题。

一、深刻领会“三个区分开来”内涵

习近平总书记指出：“要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。”“三个区分开来”是我国全面深化改革步入深水区，党中央审时度势作出的党建理论科学发展的新思维、新方法、新要求。

（一）“无心”和“有意”。有些党员干部思想比较前卫，接受新事物的能力比较强，但由于历练不够，缺乏改革的经验，所以在改革过程中就会出现一些失误甚至错误。对于这种失误或者错误，我们应该辩证地看待。既要肯定他们勇于改革的精神，这种失误或错误是在改革中“无心”犯下的，我们应该给予理解，绝不能一棍子打死。也不要因为这是“无心”的错误而轻描淡写，不放在心上，因为一个小错误有可能对社会造成巨大的损失，甚至影响党在人民心目中的形象。一旦犯了“无心”的错误，我们就应该从中积极吸取教训，加强理论学习和社会实践，争取在以后不犯类似的错误。与此相反，有些党员干部在改革中“有意”拉帮结伙，搞山头主义，为了个人和小集团的利益，宁愿牺牲广大人民的利益，这是一种典型的公权私用行为。在他们眼中，个人利益或者集团利益是至上的，改革成了他们谋求自身利益的工具。对于这种行为，我们应该严厉打击，发现一起，查处一起，这样才能净化党内的政治生态。

（二）“无禁”和“严禁”。在全面深化改革过程中，有很多未知的事物要求我们去探索。只要法纪规章没有明确禁止的，就要允许干部大胆尝试，全力破除干部身上的思想枷锁，这就是“无禁即可为”。与此相反，在明知党纪国法已经明令禁止后依然我行我素，不遵守上级的各种规定，蔑视组织纪律，轻视国家法律，这就是“严禁仍要为”。

（三）“无私”和“为私”。 随着改革不断深入，我们面临着一些难啃的“硬骨头”。一些理论素质高、实践能力强的干部勇做改革的弄潮儿，为了党和人民的事业殚精竭虑，他们在改革中可能会出现无意的过失，但是其目的是为了国家和社会的发展，即“无私”。 与此相反，一些党员干部面对改革中出现的困难畏首畏尾，没有勇气做改革的开拓者。他们躺在过去的功劳簿上，认为改革已经取得很大的成就了，没有必要继续拼搏，懒政情绪不断滋长，甚至把人民赋予的权力私用，利用改革为个人谋私利，即“为私”。

二、严格落实“三个区分开来”要求

（一）适应范围

适应“三个区分开来”的改革创新事项：一是先行试点创新事项。国家顶层设计改革创新事项，需要载体先行试点，这是第一个区分开来适用的范围。二是完全首创创新事项。国家前无古人改革创新事项，需要进行探索试验，这是第二个区分开来适用的范围。三是突破旧制创新事项。国家解除制约改革创新事项，需要突破一般规定，这是第三个区分开来适用的范围。不适应“三个区分开来”的两种情况：一是对被动作为，不适用“三个区分开来”；二是对成熟事项，不适用“三个区分开来”。

（二）具体实践

一要不畏困难。审计人员应在审计工作中更加树立不畏难思想，不怕得罪人，不受人情网干扰，不怕打击报复，有责任心，更精准地查找问题，敢于直言问题，审计工作本身就是一门专业性强、涉及面广的复杂工作，审计人必须要查阅大量资料，掌握国家政策，了解被审计对象的经济活动情况，运用专业技能，更加精准查找问题的实质根源，认真履行好国家赋予的监督职能和权力。

二要依法审计。基层审计人员要正确处理好依法审计和实事求是的关系，在应审尽审、凡审必严的前提下文明实施审计，充分听取意见，做到审计取证充分适当，并严格按照国家审计准则的规定，在审计报告中全面如实地反映审计发现的问题。审计人员、审计组、业务处、审理机构和业务会议分别在调查取证、审计报告的起草、复核、审理和审定阶段，按照“三个区分开来”原则研究审计发现的相关问题，提出具体意见，作出书面记录。审计现场发现的问题，审计人员认为应当适用“三个区分开来”进行研究判定的，应及时向审计组长或主审报告，并按照审计准则的规定，取得产生问题的原因、决策过程、客观后果、带来的影响等证据，确保查深查透，为按照“三个区分开来”进行判断提供基础和依据，防范审计风险。审计组长或主审接到报告后，应当加强与被审计单位的沟通，充分听取意见，弄清楚问题的前因后果。审计组在起草审计报告过程中，应当重点关注需要适用“三个区分开来”进行研究判定的问题，全面历史客观地看待审计发现的问题，深入分析原因，客观、务实地进行定性、评价，区别情况界定责任、提出处理处罚意见和审计整改、完善体制机制的建议。对于推动改革和创新发展过程中，国家法律法规未明确禁止、符合国家政策以及党和政府的一贯要求，为探索和推动工作而出现的失误、错误、过失，视具体情况从轻、减轻处理处罚或者免予责任追究,并以规范行为、完善制度，健全机制体制等作为主要处理措施。审计报告征求意见过程中，被审计单位反馈意见涉及适用“三个区分开来”判定的问题，审计组应进一步取得相关证据，并在反馈意见采纳说明中将对方意见、采纳情况及原因详细列明。业务部门复核过程中，应当对适用“三个区分开来”判定的问题，逐项提出复核意见。对适用“三个区分开来”判定的问题，审理机构应当以审计取得的相关证据为依据，结合审计组讨论记录、被审计单位反馈意见、审计组反馈意见采纳说明及复核意见的情况，提出审理意见，必要时可以组织经济专家、法律顾问等相关人员座谈，确保判定结论的客观公正。审计业务会议审定项目审计报告过程中，对于适用“三个区分开来”的问题，重点关注适用的准确性以及处理意见和定责是否恰当。对关系改革发展稳定的重大事项，深入分析问题背景、原因、政策环境，提出解决对策，适时以审计专报形式向审计署和省委、省政府报告。适用“三个区分开来”过程中，因审计、审理及相关人员因素导致履行职责不到位需要追究责任的，责任人员无主观故意、未谋取个人私利的，应予从轻处理。

三要推动整改。在容错基础上，审计人员加大审计查出问题整改力度，着力打通审计工作“最后一公里”。完善审计整改工作机制，构建以政府为主导、被审计单位为主体、有关部门齐抓共管、审计部门督促落实的审计整改联动机制。对屡审屡犯，屡审不改的问题，坚持举一反三、分析原因，通过提醒、谈话等方式，推动审计整改落实。强化审计整改工作责任，增强审计整改责任意识，落实被审计单位主要负责人为审计整改工作第一责任人。加大审计整改结果通报力度，督促推动被审计单位主动公开整改结果果。注重审计整改跟踪监督，开发应用审计整改挂销号管理系统，将审计发现问题全部挂入管理系统中，并与审计报表系统关联，项目主审和法规部门及时跟踪问题整改情况，对已经整改的问题在系统中进行对应销号，以此监督和促进审计整改落实。  

（三）相关建议

“三个区分开来”是对领导干部进行容错或追责判断的，审计部门使用“三个区分开来”对领导干部的容错或追责的认定，相关部门如不认可，审计就存在风险。对此，建议建立纪检、组织、审计部门共同责任认定机制，使责任认定更加客观准确，也使认定的结果得到充分运用。“三个区分开来”是一个原则性、概括性的规定，在实际运用中，由于对一个问题的认知不同，会作出不同的认定。对此，需要制定统一的细则，明确区分标准。对于认定可以容错的事项，应具体分析是否在审计报告中予以反应。如果可以容错的事项存在管理上的不规范问题，应该从完善管理的角度提出定性处理；各方面都很完善，可以作为其他说明事项予以反映，发挥好促进改革、推动发展的作用。

三、力避曲解“三个区分开来”规定

（一）“三个区分开来”不是借口，必须实事求是把问题查清查透。要坚决防止把容错理解为不查、少查的片面认识，“三个区分开来”是对查出问题判断的基本原则，问题本身仍然是判断的基础，“三个区分开来”不仅不是要求减少监督、削弱监督，恰恰强调的是进一步提升精准查错防弊能力。

（二）“三个区分开来”不是从宽，必须始终坚持从严治党不放松。要坚决防止把容错理解为从宽处理的片面认识，“宽容失误”不是“纵容包庇”，“容错”不是“纳垢”，党性原则和党的纪律不存在“松绑”的问题。全面从严治党仍然是当前最大的政治，是审计监督最大的责任。审计作为监督工作，发现问题、揭示问题是基础。  

（三）“三个区分开来”不是回避，必须立足宏观从更高层次促进问题解决。“纠错”是“三个区分开来”中与“容错”并立，甚至更为重要的一个方面，容错是一种态度，是对干部的保护，但错误终究是错误，包容错误不是回避矛盾，在保护干部的同时，更重要的是要纠正错误，举一反三，亡羊补牢，避免同样的错误再次发生。所以，“纠错”才是“三个区分开来”的根本落脚点。对于审计工作来讲，只有发挥好审计的建设性作用，才能发挥好审计服务国家治理的功能。