开展县级自然资源资产审计的一些思考

开展自然资源资产审计是当前审计机关的一项重要任务,对于基层审计机关是个新课题、新领域。本文在借鉴其他审计机关的研究成果和审计资料基础上，结合该市开展县级自然资源资产审计工作，对基层审计机关开展自然资源资产审计的内容和方法进行了探索分析和提出建议。

一、开展县级自然资源审计的背景

党的十九大报告强调“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，加快生态文明体制改革，建设美丽中国”。自然资源资产审计作为加强生态文明建设的一项重要改革举措、健全生态文明制度体系的一项重要工作、完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度的一项重要内容，对于促进领导干部树立科学的发展观和正确的政绩观，推动生态文明建设具有重要意义。

早在2016年，审计署就组织在河北省、内蒙古呼伦贝尔市等40个地区开展了审计试点；2017年上半年对山西等9省(市)党委和政府主要领导干部进行了审计试点。截至2017年10月，全国审计机关共实施审计试点项目827个，涉及被审计领导干部1210人。2017年，湖北省审计厅采取“结合审”“上审下”“同级审”等方式，直接对宜昌、黄冈、恩施、潜江、钟祥、英山、安陆、汉川等8个市州县开展了领导干部自然资源资产审计，主要运用了“目审+技审”的审计方法。各地方根据省厅“同级审”要求，选择了一个区域或者部门，结合经济责任或者专项审计，开展了自然资源资产审计。尽管近年来审计机关不断强化对环境保护的要求，但在一些干部眼中，为了“金山银山”还是可以不惜破坏“绿水青山”。就以湖北武汉为例，开展领导干部自然资源资产离任审计试点以来，武汉市已有20多名干部因自然资源资产审计问题被追责问责和追究刑事责任，其中有8人因生活污水收集系统建设推进不力而被撤职处分。

二、开展县级自然资源审计的主要内容

自然资源资产审计涉及生态环境众多领域，不可能面面俱到，开展县级自然资源的审计，要聚焦土地资源、水资源、森林资源、大气等具有战略意义的、与群众密切相关的重点领域，比如水质达标率、森林覆盖率、土地保有量、空气良好天数等指标，重点关注造成自然资源资产数量减少的、质量下降的、环境恶化的、污染比较严重或者风险隐患较大的突出问题，从而切实聚焦到重点领域、重点环节。在这里笔者以土地资源审计为例进行交流探析，希望能起到抛砖引玉的效果。

在土地资源方面要重点关注区域内土地、耕地、林地、湿地等实物量变化情况，客观分析变动原因，对人为因素造成土壤污染、耕地数量严重减少、质量退化、土地闲置等严重问题，应界定被审计领导干部应承担的责任。

下面我们看一则事例：2015年7月17日，上海浦西老城区有一处征地被转让，在近十年里，这已经是第四次被转让，而且该地十年闲置未用。该地块第一次出让是在2003年7月30日，当时中海发展与卢湾区政府签订了卢湾区《国有土地使用权出让合同》，出让面积共计18.8万平方米。中海发展持有该地块三年多之后，以13亿元把他卖给了摩根士丹利，这三年土地是未被开发的。2010年12月，凯德商用花费了38.6亿元从摩根士丹利手中买下上述地块66%的股权，也就是说摩根士丹利在短短三年间，拿到地什么都没做，躺着就获得了数倍的回报。而该地块在凯德商用旗下三年间，也未做多少开发，价值又大幅上涨。十年左右，四次易手，投机者个个赚的盆满钵满，但土地还是闲置未用，中间那么多手续环节都顺利逃过监管，这明显不正常，那问题究竟出在哪里？尽管2012年国家修订了《闲置土地处置办法》，打击囤地行为，然而在现实中，极少有开发商因为“囤地”遭到处罚。《闲置土地处置办法》规定未动工满两年可以无偿收回土地，一些开发商就在打擦边球，在“囤地”大限将至之前做出一些简单的“动工”行为，比如召开开工大会，或者在地上“打上几根桩”，或者建一些简单的建筑物，比如棚子、仓库、可拆卸的钢构等等，给监管部门一个交代。等到地块升值后再转让，高位卖出。这是明显的人为因素造成的土地闲置，我们要根据县级政府和土管部门在土地监管方面的作为来合理界定应该承担的责任。

（一）了解地方政府贯彻执行上级方针政策和决策部署情况。如：划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线等生态文明体制改革相关制度的建立情况，中央和省、市有关自然资源资产和生态环境保护重大战略贯彻落实情况。重点是《湖北省土壤污染防治行动计划工作方案》、《湖北省环境保护“十三五”规划》、《湖北矿山地质环境治理项目管理暂行办法》和《湖北省土壤污染防治行动计划工作方案》等重大战略措施贯彻落实情况等。

（二）了解地方政府遵守生态环境保护法律法规情况。在严格保护生态前提下，是否科学划定宜耕土地后备资源，是否禁止开垦严重沙化土地，是否禁止在25度以上陡坡开垦耕地，是否禁止违规毁林开垦耕地。有无将已退耕还林还草的土地纳入土地整治项目，确保项目选址符合土地利用总体规划和土地整治规划及生态环境保护等规划要求，避让湿地、林地等生态用地。有无严格落实耕地占补平衡明确的项目选址标准及要求，有无邀请农业、林业、水利、环境保护等相关专家共同审查论证，科学决策等。

（三）了解地方政府土地资源开发利用及重大决策情况。审查落实主体功能区规划、国土规划、土地利用总体规划、城乡规划等情况。查看地方政府作出的园区开发建设、重大投资项目等经济决策和资源环境决策，是否符合相关规划要求；土地的供给是否严格按照土地利用总体规划和年度计划批地供地，是否存在补充耕地数量不实、占优补劣、未通过耕地质量验收评定等问题；有无擅自决策批准围湖围库造田、违法侵占江河滩地湿地等进行土地整治、破坏生态环境、违法占用基本农田问题；是否符合集约节约利用土地，是否严格落实主体功能区定位；对土地开发利用的监管是否到位，是否存在土地闲置、非法占地的问题，是否存在征而未供、供而未用和未经批准擅自占用的情况；是否对本地区经济社会可持续发展具有潜在的重大不良影响等。

（四）了解地方政府土地资源约束性指标、目标责任制完成情况。检查区域内耕地保有量、基本农田保护面积、湿地面积等约束性指标完成情况，重点关注耕地面积、基本农田保护面积是否减少，是否落实到地块、图斑；基本农田保护责任是否进行层层分解，签到村组和农户；耕地“占补平衡”是否真实，是否存在补充耕地数量不实、占优补劣问题；有无擅自决策批准围湖造田，侵占江河滩地湿地等进行土地整治，破环生态环境问题；是否存在建设用地过快增长，耕地保有量不断下降的情况；查看国家和省、市、县确定的土壤污染防治等行动计划目标完成情况。是否按照大土壤污染防治等行动计划明确的工作要求和时间节点，强化本地区土壤污染防治工作，按时完成各项年度目标任务等。

（五）了解地方政府履行土地资源管理监督责任情况。审查土地资源资产开发的合法性、管理的有序性、使用的有效性及生态环境保护状况等情况。对产业园区、重点建设项目的选址和征管用是否依法履行论证、审核、行政许可审批、跟踪监管等职责；审查土地资源环境生态红线管控情况。是否强化规划环评约束作用，严守生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线三条红线；查看以前年度中央和省、市相关督察、审计和专项考核检查等发现问题的督促整改情况等。

（六）了解土地资源专项资金管理使用情况。审查土地资源专项资金投入和使用情况。如从土地出让收入和土地开发整理相关资金、土壤污染防治、地质灾害防治等专项资金的征收、管理和使用情况入手，揭露和查处土地开发利用和征收土地使用收入等方面的违法违规问题，分析产生问题的原因，提出纠正问题、完善制度和加强管理等方面的建议，促进有关部门、地方政府以及相关单位进一步贯彻落实国家关于土地管理与调控的相关政策法规，维护土地资产(收益)的安全完整和被征地农民的合法权益。如一些地方通过变相减免、压低价格出让、漏征、欠征等方式，造成少征土地出让收入，有的地方改变土地出让收入的规定用途；一些地方应征未征、未按规定用途使用土地开发整理相关资金，未按规定将土地开发整理相关资金纳入国库管理等。

三、开展县级自然资源审计可采取的方法

（一）提前分析，把握审计重点。可根据自然资源资产审计工作方案、实施方案确定的内容，结合实际，提前搜集和分析被审计对象的自然资源资产的总体情况，包括各类自然资源资产的总体规划、目标任务、制定的政策法规和采取的措施、自然资源资产管理、环境保护和生态建设方面重大决策等，在全面分析了解的情况下把握审计重点，为下一步有针对性的开展现场审计打下基础。

（二）认真分析，定位审计疑点。在审计过程中，根据调查确定的重点，认真分析、比对和梳理被审计对象、单位提供的各种资料以及外围资料，包括总体规划、政策法规、会议纪要、目标任务、工作方案、考核通报、执法台账、舆情反映、群众信访、上级下发疑点图斑等，定位问题线索，确定违规问题疑点，为实地踏勘做好准备。

（三）进行实地勘察，落实审计取证。根据分析确定的审计重点、疑点，以清单形式列好并做好现场实地调查、勘察准备。按照一线多点、或由远及近的顺序依次开展调查、勘察，同时要确定好现场勘察的人员，准备好相关设备、资料及物品。如手机、相机、导航、GPS测量仪等等专业设备。在踏勘过程中，要及时做好记录，收集与疑点相关的证据，包括实物、影像、询问、交谈内容等，对发现的问题及时取证。

（四）以事实为依据，合理界定责任。审计结束后，针对审计查出的问题，要结合相关取证资料认真分析、合理评价，界定好政府及相关职能部门和相关企事业单位履行资源管理和环境保护等方面的责任。其实从地方发展的角度来说，领导干部在自然资源资产和生态环境保护方面的一些决策在短时期内不好划责，因为发展和保护本身就有一定的矛盾，这些矛盾的形成成因复杂，很多都是历史因素造成。举个例子：自然资源资产实物量有个共同点，就是具有形成周期长、持续时间长的基本特征，而这种特征会导致有些经济决策对自然资源资产的影响存在一定的滞后性。也就是说，可能领导干部在职期间还没有发现什么问题，下一任领导干部上任之后，问题就一点的显露出来，或者是自然资源资产状况随着下一任领导干部的决策而发生变化，导致前、后两任领导干部自然资源资产相关责任混淆的情况。所以说要想准确把握是比较较难的，要慎之又慎。

自然资源资产审计不仅仅是资产问题的审计，更包括风险隐患、问题诱因的客观分析，只有理清问题背后的原因才能理顺体制机制，切实从根源解决问题。因此，开展县级自然资源资产审计要重点关注是其主观故意，还是地方经济发展存在的客观事实，重点揭露主观故意造成自然资源资产数量减少的、质量下降的、环境恶化的、污染比较严重的风险隐患和突出问题，重点关注能有效界定、落实、强化领导干部问责机制，促进领导干部树立正确的生态政绩观。