浅议怎样规避投标人对材料含量“偷换概念”

背景：审计中发现，某工程分项工程---保温隔热屋面工程，项目特征描述中有“40mm厚挤塑聚苯板保温层”，清单项目的工程量计量单位为平方米，投标响应单位投标时针对该工作内容套取相应定额，计量单位为平方米，而定额工料机分析中挤塑聚苯板材料的计量单位为立方米，投标响应单位投标时并没有对以上计量单位进行等量换算，从而导致同样工程量的屋面挤塑聚苯板材料的消耗量在正常的消耗量基础上增加十二点七五倍（招标控制价中挤塑聚苯板材料消耗量为240立方米，投标文件中挤塑聚苯板材料消耗量为3059立方米）。招标时挤塑聚苯板材料价格为材料暂定价491.4元/立方米，施工期间宜昌市发布的挤塑聚苯板材料信息价格为830元/立方米。投标总价中挤塑聚苯板材料消耗量按3059立方米计算，单价按暂定价491.4元/立方米计算。

该工程现已完成施工，办理了工程验收，进入工程结算办理阶段。针对上述问题，建设单位与施工单位产生不同意见，建设单位认为施工单位在投标时挤塑聚苯板的材料消耗量严重偏离国家现行的消耗量定额中的材料消耗量，因此应该按国家现行的消耗量定额的材料消耗量计算，材料价格按合同约定的计价条款，采用施工当期宜昌市发布的信息价执行；施工单位认为投标文件中虽然挤塑聚苯板的材料消耗量确实超出实际用量，但评标过程中招标人和专家评委并未提出质疑，建设单位已经确定该施工单位为中标单位，即视同认可了该施工单位投标文件中挤塑聚苯板的材料消耗量，且因定额含量不同增加的工程价款已包含在投标报价总价中，因此挤塑聚苯板材料消耗量应该按投标文件中的材料消耗量计算，材料价格按合同约定的计价条款施工期间宜昌市发布的信息价格执行。正是因为投标响应单位对材料含量进行“偷换概念”，形成了两种不同的调整方式，影响工程价款约250万。

定额消耗量是指由建设行政主管部门根据合理的施工组织设计，按照正常施工条件制定的，生产一个规定计量单位工程合格产品所需的人工、材料、机械台班的社会平均消耗量标准。它是编制计价定额、概算定额、估算指标的基础，也是编制招标控制价与投标报价的基础。也就是说，它是控制投资和合理计算建筑产品价格的基础。因此，国家或省级行业建设主管部门颁发的计价定额均明确规定：“执行定额计价时，除规定允许调整、换算者外，一般不得因具体工程的人工、材料、机械消耗与定额规定不同而改变定额消耗量。”

工程招标中少数投标人违规改变材料定额消耗量，给评标、施工合同签署、合同履行，以及计价结算造成障碍。如何规避此类问题，笔者建议从以下四个方面着手：

一、规范招标评标活动。在招标评标活动中，要提前发现问题，把问题解决萌芽状态。所谓提前发现就是在招投标环节，评委在评标过程中能及时发现此类问题。当然这对评标委员会的工作也是一个极大的挑战，有时候一个投资规模较大的工程，可能会出现几十家甚至上百家的投标响应单位参与投标，在评标过程中，短时间内要求评委从这么多的投标文件中发现问题也确实有一定难度，但是最终评标委员会会推荐排名前三的中标候选人。那么，工作重点就应当放在确定前三名的中标候选人之前，评标委员会应当仔细对名列前三名的投标文件进行检查、评判。如果发现上述类似问题，应当及时要求投标响应单位书面予以说明或者作出书面承诺，这样就可以大大减少在合同履行和工程结算办理过程中的争议。

二、加强投标文件审核。合同谈判人员应当由熟悉经济，懂法律、懂专业技术的人员参加，投标文件作为合同的附件，合同谈判期间应当由专业人员进行审核把关，并充分听取其意见后再做出决策。招标人应当要求评标委员会的各位评委注意收集投标文件的瑕疵，并对投标文件存在的瑕疵做出详细记录。

三、强化合同规范约束。一是政府主管部门和行业协会在制定和完善有关建设工程施工合同的标准文本时，应当在合同标准文本中增设处理投标人投标瑕疵问题的相应条款，为承发包双方当事人在签订施工合同时约定处理投标瑕疵问题条款提供合同标准文本上的指导和参考。二是招标人应当在招标文件中就规范投标瑕疵问题发生的后果做出明确说明。三是招标人在与中标单位签订合同时，应当在合同中设置处理中标单位投标瑕疵问题的条款。避免投标人中标后，在签订合同过程中因招投标双方当事人对处理投标瑕疵问题无法协商达成一致意见而影响合同的及时、顺利签订；避免中标单位在合同履行过程中借投标瑕疵问题提出增加工程价款或延长工期的要求。

四、建立调处纠纷机制。我国现行有关招投标的规范性文件均未对投标文件中存在投标瑕疵问题的处理作出具体明确的规定，导致招投标实践中经常会因投标瑕疵问题产生争议和纠纷，并且在争议和纠纷产生之后无法得到及时妥善处理。为有效规范招投标活动，政府招投标主管部门应当加强对投标人投标瑕疵行为的规制力度，尽快研究、制定解决投标人投标瑕疵问题的规范性文件，为招投标过程中各方当事人处理和解决投标瑕疵问题提供明确的规范性依据。

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