浅谈新形势下基层审计机关指导监督内部审计工作的方法和途径

习近平总书记主持召开中央审计委员会第一次会议强调，要加强对内部审计工作的指导和监督，调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力。2014年国务院印发了《关于加强审计工作的意见》，明确要求“加强内部审计工作，充分发挥内部审计作用”。当前，内部审计的任务、目标发生了新变化，同时内部审计协会与审计机关脱钩客观上也导致内部审计指导体制发生变化，要求重构审计机关与行业协会分别指导的新体制与之相适应，内部审计工作必须进行全面转型。本文就基层审计机关指导监督内部审计工作，构建有利于推动审计资源整合，促进内部审计与国家审计互动，建立以审计机关为主导、主管部门自审为基础、社会审计为补充的审计监督全覆盖工作格局进行了探索。

一、内部审计的新变化

（一）内部审计监督对象的新变化

落实高质量发展要求，以供给侧结构性改革为主线，新旧动能加快转换，中国经济进入新常态。因此，审计工作呈现出审计边界扩大化、内容系统化、方法多样化、手段现代化、问责严格化、成果运用整体化等特点。《审计法》第二十九条关于审计机关职责规定：“ 依法属于审计机关审计监督对象的单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度；其内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督。”因此，内部审计监督的对象应该与审计机关指导、监督的对象相匹配、相统一。按照审计工作边界范围扩大化的要求，审计机关监督对象的新变化，必然形成内部审计监督对象的新变化。

（二）内部审计监督范围的新变化

按照党中央“五位一体”的总体布局和“四个全面”战略布局的部署，对审计提出了新任务，赋予了新使命。为加强和改进新形势下的审计工作，《国务院关于加强审计工作的意见》以及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等重要文件的出台，为进一步加强和改进审计工作指明了方向。按照对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实施审计全覆盖的要求，扩大了国家审计原有的监督范围。一是党政同责、同责同审，把地方各级党的工作部门、单位纳入审计监督范围；二是应审尽审，对所有管理使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位进行审计；三是对村居负责人履行经济情况进行审计。经济责任审计规定实施细则第五十六条的规定：“根据地方党委、政府的要求，审计机关可以对村党组织和村民委员会、社区党组织和社区居民委员会的主要负责人进行经济责任审计。”由于国家审计监督的范围进一步扩大，内部审计指导的范围也进一步扩大，内部审计监督范围发生新变化。

（三）行业协会指导关系的新变化

根据2015年中办、国办关于《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》的精神，行业协会与行政机关脱钩的过渡期不得超过2017年底。按照去行政化的要求，建立新型的管理体制和运行机制，促进和引导内部行业协会自主运行、有序竞争、优化发展是市场化的必然趋势。审计法实施条例第二十六条规定：“依法属于审计机关审计监督对象的单位的内部审计工作，应当接受审计机关的业务指导和监督。依法属于审计机关审计监督对象的单位，可以根据内部审计工作的需要，参加依法成立的内部审计自律组织。审计机关可以通过内部审计自律组织，加强对内部审计工作的业务指导和监督。”随着内部审计协会脱钩，审计机关通过内部审计协会指导内部审计的体制发生改变，审计协会之间的指导关系相应出现新变化。

二、审计机关指导监督内部审计工作的方法和途径

（一）切实加强内部审计机构建设。

一是加强内部审计的组织机构建设和工作保障。成立由政府主要领导为组长，审计等单位为成员的开展内部审计工作组织机构，负责对县以下内部审计工作的统一领导和管理。建立内部审计工作联席会议成员之间的协同配合机制，明确联席会议成员单位的职责，分工明确、各负其责、资源共享、形成合力。二是建立审计机关对内部审计工作的业务指导监督机制。按照审计法职责规定，审计机关明确内部职能机构和专职人员，抓好对内部审计的业务监督和工作指导。基层审计部门要结合部门、单位行业属性、业务特点、规模大小等情况，加强对内部审计工作的分类指导，根据需要制定年度工作实施方案，实现有重点、有深度的内部审计监督全覆盖，不断推动内部审计工作上层次、提水平。按照经管部门的职能职责对村一级开展内部审计工作进行指导和监督。三是内审单位加强对内部审计工作的领导。内部审计单位主要负责人要加强对内审工作的领导，积极支持内部审计机构、内部审计人员依法履行职责。要定期研究和检查内部审计工作开展情况，听取内部审计机构的工作汇报，解决内部审计工作遇到的困难和问题，督促审计决定和审计建议的落实。

（二）健全完善内部审计相关制度。

通过对单位内部审计的检查发现，基层内部审计单位存在工作程序不规范，内审制度不完善等情况，建立内部审计规章制度，规范内部审计工作程序已刻不容缓。基层行政事业单位的内部审计应执行《国家审计准则》等规范，因此规范基层行政事业单位内部审计工作程序，完善内部审计制度，应借鉴国家审计的工作程序和相关制度体系。一是明确内部审计机构职责与权限等制度。基层行政事业单位内部审计机构，必须依据国家审计法律法规和国家财经法规明确内部审计机构的地位、内部审计的工作报告制度、从事内部审计人员具备的条件、内部审计机构的职责与权限、内部审计工作程序、内部审计工作的管理与考评及各项审计业务的具体程序等，做到有章可循。二是制定适合基层的职业准则。加强对基层行政事业单位内部审计机构的管理、指导、教育培训等工作，制定适合基层行政事业单位内部审计特征的职业准则，以此来规范内审人员和机构的行为，保证内部审计工作质量。三是制定其他技术规范。要加强对内部审计工作具体指导，如交流内部审计信息、发布技术规范、检查工作质量。

（三）推动内部审计工作转型升级。

一是适应新变化，加快内部审计转型。内部审计监督范围的新变化，拓展了内部审计内容、拓宽了内部审计重点、增加了内部审计风险。内部审计重点除了财政财务收支审计，应转向审计财政资金使用效益，做到真实、合法、效益三者并重；内部审计应从传统的防错纠弊中跳出来，研究和探索内部审计工作的新方法、新思路，向绩效审计、管理审计领域延伸；内部审计应关口前移，从事后监督向全过程实行控制，从查错防弊向规避风险转变；关注对村居负责人的经济责任审计，对民生资金、民生项目实行跟踪审计，在更宽的领域、更大范围发挥更大的作用，充分利用内部审计成果；对内部审计机构审计发现并纠正过的问题，审计机关可以不再作为问题反映和处理；有效利用大数据的准确、快速的特点，利用大数据的相关关系分析相关财务数据，更好地把握单位可能存在的风险，区别不同风险对单位造成的影响，提高内部审计的价值和质量。二是发挥内部审计协会的行业指导作用。内部审计协会作为行业自律组织，要加强自身建设，要积极应对“去行政化”改革，主动适应市场化、法制化、社会化方式，加强内部管理与服务，不断夯实内部审计工作基础。政府和审计机关要积极推进内审协会从行政管理型向自律服务型转变，努力探索国家审计监督与协会自律管理有机融合的新路径，探索对内审协会实行政府购买服务的新渠道，为行业协会的发展创造良好的制度环境。行业协会要在同级审计机关的业务指导和监督管理下开展工作，要按照法律、法规要求及章程规定，切实做好业务培训、工作交流、实务推介、调研宣传、分类指导等工作，引导内部审计机构加强制度化、规范化建设，促进提高工作质量，推动内部审计工作健康发展。推动内部审计工作转型升级，践行建立以审计机关为主导、主管部门自审为基础、社会审计为补充的审计监督全覆盖工作大格局。

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