浅议如何解决义务教育“城镇挤 乡村空”不均衡问题

义务教育均衡发展，就是使区域内义务教育阶段的各级学校在办学经费投入、硬件设施、师资调配、办学水平和教育质量等方面大体上处于一个比较均衡的状态，与义务教育的公共性、普及性和基础性相适应，为人人享有公平、公正地接受义务教育全力提供充足的保证。笔者近期参加了义务教育均衡发展保障机制政策落实情况的审计调查工作，了解到近年来义务教育均衡发展水平虽不断提高，但城乡二元结构矛盾突出，“城镇挤，乡村空”问题加剧。县域内乡村学生不断向城镇涌入，城镇义务教育阶段学生人数逐年攀升，大班额、超大班额存在逐年增加的趋势，乡村对比城镇的生均资源反而要高很多，造成新的不均衡现状，成为义务教育发展中亟待改变的问题。

一、不均衡的现状

一方面城镇“大班额”日益突出，乡村学校生源日渐流失。

据审计调查某县情况表明,2015年至2017年，随着乡村学生向县镇学校转移，县镇学校学生人数从22132人增至24347人，致使某县城镇学校（或2000人以上的城镇大学校）大校额、大班额、超大班额呈逐年增长态势。三年间，大校额从2个增长到3个，大班额从22个增长到31个，超大班额从62个增长到87个，如某县实验中学从2015年1607人激增到2017年2064人，超大班额为10个；最大班容纳学生达到73人，教师不得不采用随身扩音器授课，教学质量受到影响。与之相比，乡村学校学生规模逐年萎缩，导致空心学校（50人以下）由2015年4个增至2017年10个，生均占地面积、生均校舍面积空置率逐年上升，致使教学设施设备等资产资源大量闲置浪费。如某镇小学三年间学生人数从18人锐减为8人，教学采取复式教学，生均占地面积从592平方米上升为1331平方米、生均校舍面积从60.5平方米上升为136平方米，分别是城镇学校生均占地面积35.9倍、生均校舍面积的6.2倍，师生比从0.5上升1.125。

另一方面校舍建设等资金更多地倾斜于乡村，存在闲置浪费现象。

农村义务教育改薄资金等项目存在边建设边闲置、边建设边浪费等问题，导致资金损失浪费，或使用效率不高。据审计抽查某县情况发现,改薄项目存在建设规模与学校实际需求不匹配，造成边建设边闲置。如某镇初级中学2017年新建教学楼项目301.55万元，教室共20间，实际使用11间，闲置9间，原教学楼教室共16间，实际使用8间，闲置8间；该校新建学生宿舍楼项目299.68万元，宿舍共40间，实际使用22间，闲置18间，原学生宿舍楼宿舍共36间，实际使用19间，闲置17间。某镇中心小学2017年新建教学点工程项目69.75万元，建成后2018年春季学期学生实际仅有3人。某镇完全小学2017年新建教学楼工程项目109.88万元，建成后2018年春季学期学生实际仅有19人，另外该小学为维持教学的正常运转，配备的教职员工有9名，每年需200万元左右的经费开支。该完全小学2017年生均建设资金5.78万元，生均经费开支10.53万元。与之相比，某县城镇3个大校额学校， 2017年学生人数总计7559人，校舍建设资金总投入为260.77万元，经费开支总计4376.53万元，生均建设资金0.04万元，生均经费开支0.58万元，远远低于上述完全小学。

二、造成“城镇挤 乡村空”导致新的教育不均衡的原因

一是优质师资向外流，加大了城乡的教育差异。

近些年学生流动性加大，导致“城镇挤 乡村空”。一方面是因为我国新型城镇化建设和户籍制度改革不断推进；另一方面是因为城乡之间、地区之间、学校之间的教育差距依然存在，在一些地方和有些方面还有扩大的趋势，而最根本的差距在教师。村里的好教师到镇上去，镇上的好教师到县里去，县里的好教师到市里去，市里的好教师到省里去了，这是比较普遍的现象。而家长为了让子女享受优质教育，不得不将子女送往城里，导致了城镇大班额现象日益突出，农村教育日渐空小。

二是学生入学向上涌，而校舍建设及设施设备配套资金向下流。

目前城乡义务教育经费保障机制相关政策不统一、经费可携带性不强，现行义务教育经费保障机制已不能很好地适应新形势需要。部分边远学校生源急剧向镇、城区流动，学生入学一方面增加了镇、城区学校压力，超出承受能力，导致大班额增加，且有呈愈发突显的趋势；另一方面，为了推进教育公平、缩小城乡办学差距，防止生源外流，偏远学校办学条件确实有待改善，投入不能减少。前者需求量大，投入效益高，但是投入政策渠道少。后者需求量小，优惠政策投入渠道多，但是利用率低，容易导致闲置。特别是教学点面临“撤点百姓不答应，建点实际无效能，没有学生的校舍还要保安全”的尴尬境地。因此，在一定程度上，教育资源总量整合困难，局部利用率不高，中小学布局更待进一步优化。

三、改变现状的对策及建议

一是落实各级政府主体责任，完善促进义务教育均衡发展的长效机制。各级政府要充分认识新时代推动城乡义务教育一体化发展的重大意义，充分认识解决“城镇挤”“农村空”问题的重要性和紧迫性。政府主要领导是第一责任人，要亲自抓、负总责；分管领导要具体抓、抓落实；教育、发改、财政、国土、建设、编办等部门各负其责、相互配合；建立协作机制，及时解决城乡义务教育一体化发展中的重大问题。应根据义务教育学校标准化建设和全面改善贫困地区薄弱学校基本办学条件的要求，按照“缺什么补什么”“保基本、补短板”的原则，切实保障农村学校的基本办学条件和必需的生活条件。

二是优化城乡教师配置，提高农村义务教师待遇。深化教师管理体制改革，建立教师编制动态管理机制，合理核定城乡学校教师编制，优化城乡教师配置，满足义务教育发展对师资的需要。完善农村中小学教师补充机制。加大“特岗教师”“三支一扶”计划和定向培养师范生力度，为农村学校持续培养和补充合格教师。改善农村学校条件，提高农村教师的待遇，建全激励机制，切实关心农村教师生活，确保农村教师“下得去、留得住、教得好”。

三是优化整合教育资源，充分发挥教育资金的使用效益。要充分发挥具有优质教育资源的公办学校的辐射、带动作用，采取与薄弱学校整合、重组、教育资源共享等方式，撤并薄弱学校。要适应各地加快推进城镇化建设、调整乡村建制和人口变动等新的形势，合理配置好公共教育资源，在新建、扩建和改建学校时，适当调整和撤销一批生源不足、办学条件差、教育质量低的薄弱学校，将教育资金和资源更多倾斜于生源集中的学校，解决好人口集中的乡镇、县城及周边学校的大班额问题。

四是改革考试招生制度，加快推进落实义务教育免试就近入学制度。完善优质高中招生名额按比例分配到初中的办法，且分配到农村生源的初中比例要略高于城镇。招生政策、程序、结果等信息及时向社会公开，接受社会监督。落实义务教育免试就近入学制度。科学划设学区，全面实施义务教育学区制度，公办学校严格按学区招生，扩大优质教育资源共享。实行九年一贯对口招生。做好进城务工人员随迁子女入学工作。