加强审计监督  维护地方财政安全

近年来，地方政府债务风险日益成为各级政府风险防控的重点，党的十九大更是将防范化解重大风险作为重大攻坚任务。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出，“要拓展审计监督广度和深度，消除监督盲区，加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度，加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度，加大对重点民生资金和项目审计力度”。总书记一席话指明了当前及今后一段时期内的审计工作重点，因此，切实发挥审计职能，强化审计工作覆盖，对于强化地方财政风险管控、维护地方财政安全发挥着不可替代的重要作用。

一、地方政府性债务和举债融资存在的问题

地方政府性债务风险是地方财政的主要风险因素，一直备受社会关注。全国金融工作会议明确提出，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责、倒查责任；国务院常务会议也多次强调，严格规范地方政府举债行为，积极稳妥化解累积的债务风险，各地要落实属地责任，堵住“后门”，坚决遏制违法违规举债。 

（一）什么是地方政府性债务

地方政府性债务包括：地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务、可能有一定救助责任的债务。

(二)地方政府性债务风险预警机制和债务风险应急机制

地方政府举债要与偿还能力相匹配，是必须遵循的经济规律，政府性债务规模应当与本地区国民经济发展和政府财力相适应。

一是地方政府性债务风险预警机制。监测政府性债务的指标主要包括负债率、债务率、偿债率等。

负债率=政府性债务余额/地区生产总值，安全线为10%。

债务率=政府性债务余额/当年可支配财力，警戒线为100%。

偿债率=当年偿还政府性债务本息额/当年可支配财力，警戒线为15%。

每年对地方政府性债务监测指标进行考核，若3个债务监测指标中有1个指标达到或超出警戒线，则该市、县(市、区)不得再增加新的政府性债务，进而控制债务余额规模和增长速度。

二是债务风险应急处置机制。各级政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制。地方政府出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。当地方政府难以自行偿还债务时，要及时上报；本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。

（三）地方政府性债务成因

地方政府性债务形成的主要原因在于地方政府财政事权与支出责任不匹配、预算软约束及地方政府投资饥渴症。所谓财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。

在“分税制”改革和“营改增”政策影响下，一些市县财政收入负增长，刚性支出不减，甚至随着公共项目的不断上马，各类支出还有追加的风险。在这种情况下，地方收支缺口越来越大，只能被迫转向融资，导致地方债务问题越来越突出。有的地方政府财政收入增速放缓，加之地方财政收入结构单一，缺乏稳固的财源，而维护政府机构正常运行、人员工资及教育、医疗卫生、社会保障等支出难以压缩，导致“小马拉大车”。出现上述现象的原因在于：一是地方政府尤其是基层政府财力与事权不匹配，导致其“财力小马”拉“支出大车”；二是基层政府财政能力与事权不匹配，导致“能力小马”拉“办事大车”。同时，我们也应该深刻意识到，出现“小马拉大车”现象的深层次原因是各级政府事权与支出责任改革滞后，导致政府财政管控能力不足，尤其与快速发展的经济社会不匹配，地方财政风险加剧。

（四）地方政府融资平台公司

地方政府融资平台公司是我国特殊的财政和政府融资体制下的产物，在特定历史条件下，对促进地方经济发展尤其是基础设施建设发挥了重要作用。一般来说，地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体(根据国发〔2010〕19号文件定义）。平台公司政府融资职能是指负责政府投资项目的融资且偿债资金来源为财政资金，或者负责政府投资项目融资，并由政府提供直接或间接担保。

（五）地方政府举债融资机制和地方政府债务管理

2014年以来，国家启动了一系列改革，出台一系列制度，充分彰显了党中央、国务院约束地方政府举债行为的发展思路，就是要将地方政府的融资行为装进制度的笼子，赋予地方政府依法适度举债融资的权限，严格规范政府举债融资行为，坚决制止地方政府违法违规举债。

1.建立完善规范的地方政府举债融资机制。一是依法适度举债，地方政府举债要与偿债能力匹配。《预算法》规定，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借，规定主体仅限省级政府，省级以下无举债权，市县可由省级政府代为举借。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，且只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。除此之外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。 二是地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。三是推广使用政府与社会资本合作模式（PPP）。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与有一定收益的公益性事业投资和运营。地方政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，确保投资者有长期稳定收益。政府不承担项目公司的偿债责任，项目公司可以通过银行贷款、企业债、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。

2.加强地方政府债务规模控制和预算管理。一是地方政府债务规模实行限额管理。地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。地方政府举借债务要遵循市场化原则。二是加强对政府性融资行为的预算管控，硬化预算约束。把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。地方政府各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。

综上所述，对于地方政府举债融资进行有效约束，严控政府财政风险是一项系统庞大的工程，涉及政府工作的方方面面，考验着执政党的智慧，而审计作为一种独立的经济监督形式，在规范政府财政行为、维护地方财政安全中发挥着重要作用。

二、充分发挥审计在维护地方财政安全中的重要作用

审计法赋予国家审计“维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展”的职责，因此，审计机关要严格按照法律规定，对各级政府党政领导干部、地方债务、地方预算执行等情况开展专项审计，有效发挥审计职能。

1.推动政策措施贯彻落实。审计机关要加大对各级政府贯彻落实党中央、国务院关于规范地方政府举债行为的政策措施执行情况的跟踪审计力度，着力监督检查地方政府落实上述政策措施的具体部署、执行进度、实际效果等情况，防范化解财政金融风险。

2.建立完善债务管理机制，规范举债融资行为。地方政府举债融资是地方政府城乡建设、经济发展、改善民生依赖的正常诉求，审计要充分发挥其在推动地方政府完善债务管理机制方面的宏观作用，着力反映影响地方政府财政安全的体制障碍、制度缺陷和管理漏洞，正确把握改革发展中出现的新情况、新问题。推动地方各级财政部门开好“前门”，强化政府债券资金绩效管理，发挥政府规范举债的积极作用，补齐民生领域短板。同时，促进地方各级财政部门严堵“后门”，坚守财政可持续发展底线，硬化财政预算约束，坚决制止和查处各类违法违规或变相举债行为。

3.促进公共资金安全高效使用。把问效、问绩、问责贯穿审计工作始终，加强预算执行和其他财政收支审计，推动财政资金合理配置。加强“三公”经费、会议费使用和楼堂馆所建设等审计，促进厉行节约和规范管理。加大对经济运行中风险隐患的审计力度，特别是地方政府性债务情况，密切关注可能存在的薄弱环节和风险隐患，积极提出解决办法和建议。

4.推动地方主要领导干部履职尽责。当前，一些地区违规举债担保时有发生，局部风险不容忽视。审计机关在对地方政府党政主要领导干部开展经济责任审计时，要着力监督检查领导干部履职尽责情况，促进党员干部主动作为、有效作为。对审计中出现的问题和违法违纪线索，要依法予以责任追究与党纪问责，促进廉政建设。

站在新起点，迈入新征程，我们要时刻牢记习近平总书记教诲，坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，带头依法履行审计监督职责，为发挥审计“免疫系统”功能和公共财政“卫士”作用而不懈努力。