浅谈开展乡镇自然资源资产审计的几点思考

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点地区取消地区生产总值考核，探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。同时建立生态环境损害责任终身追究制。2017年9月中共中央办公厅、国务院办公厅下发《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，要求审计部门全面开展这项工作。对于这一全新的审计领域，本人认为：对乡镇自然资源资产审计，本人认为首先要解决审什么？怎么审？的问题，然后才能明确方向、积极探索、提高成效、履行职能。下面谈几点浅见：

一、提高认识

传统的审计职能是指审计能够完成其任务，发挥作用的内在功能，包括经济监督、经济评价，其作用的共同内容都是经济活动。长期以来，审计研究的方向和资源配置都是围绕经济内容而开展。而乡镇自然资源资产审计则是个全新的领域。虽然涉及相关资金的管理和使用，但更突出的是关注土地、山林、矿产、水资源等自然环境、审计的要求和力量都有明显的变化。为适应这一新的要求，不负党和国家的重托。作为审计机关，必须首先加深对乡镇开展领导干部自然资源资产离任审计的理解和认识。为什么国家设置了专门的环境保护监管部门，还要审计机关专司这项工作？笔者认为：这是由审计机关的职能特点和权威机制决定的。首先，审计是一种独立的监督活动。它的基本要求是客观公正。它监督的客体是国家资财。从国家层面讲，自然资源也是国家资财的组成部分。其次，业已建立的乡镇领导干部经济责任审计权威机制能够保证自然资源资产审计顺利进行。审计报告→审计问责→审计整改，实行联席会议制度，环环相扣，部门联动从而保证乡镇自然资源资产审计取得实效。通过审计,一是有助于领导干部合理开发利用自然资源。过去领导干部为追求政绩，片面强调GTP，忽视对自然资源的保护，结果经济上去了，环境破坏了，人民的幸福指数反而下降了。实行领导干部自然资源资产审计制度后，干部的经济发展观转变了，决策科学了，规划长远了;二是有助于完善领导干部政绩考评机制。过去，单纯从社会经济指标和财务数据评价领导干部的政绩具有很大的局限性，造成领导干部局部与全局，短期与长远等方面评价的不公，不利于组织部门考察使用干部。经济责任与自然资源审计并举，结合评价，能够较好地解决这个问题，从而促进领导干部为官一位，守土有责，造福一方的高尚情怀，而不是为当官而当官的个人利己思想。

二、确定审计对象和内容

“守土有责”是对地方行政长官的形象比喻，地方党政领导在国家大政方针下根据本地区特点制订区域经济发展规划，出台地方行政法规，具有相对的自主权。其为政理念，个人情怀对地方的发展方向起到决定性作用。将地方党政领导干部定位于审计对象，树立长远观念。可以促进他们科学决策，从而保证党中央生态文明建设思想的贯彻落到实处。其审计内容应包括：一是贯彻执行中央和上级生态文明建设方针政策和决策部署；二是乡镇自然资源资产管理和生态环境重大决策；三是完成自然资源资产管理和生态环境保护目标；四是自然资源资产管理和生态环境保护监督责任；五是组织自然资源资产和生态环境保护相关资金征收管理，使用情况；六是组织自然资源资产和生态环境保护相关项目建设运行情况。对于相关职能部门按“各司其职”的责任作为延伸审计调查范畴。

三、审计的方式与方法

自然资源资产业绩是考核地方党政领导干部的依据，目前审计实行的是地方行政领导和上级审计机关的双重领导体制。如果实行“同级审”，客观上很难保证审计的独立性，真实反映审计情况。因此，宜实行“上审下”，“交叉审”的方式，保证审计的权威性和独立性，达到审计应有的效果。在审计方法上取得一手资料的前提下，应以现场察看为主。同时，取得相关职能部门的配合，必要时，要聘请专业技术人员参加审计小组，形成合力，出具政策性，专业性有机结合的高质量的审计报告。

四、存在不足

对乡镇自然资源产审计尚属首次，没有规范的模式，没有经验借鉴，没有现成的数据使用，受传统审计理念、方法的影响，存在一定问题。

（一）数据采集不完善。自然资源资产负债表编制滞后，只能从环保、国土、发改、林业、水利等主管部门得到一些信息和数据，缺乏真实性、系统性、全面性。现实情况促使审计人员不能全面地收集和掌握、运用好相关的法规和专业规范，去分析、定性和处理审计发现的问题线索。

（二）专业审计人才匮乏。自然资源资产审计是一面政策性、专业性要求很高的工作，审计人员不仅要具备财务、审计知识，还要具备资源、环境、统计、工程等方面的专业知识和实践经验，专业胜任能力和培训等方面的要求比常规审计更高、更严格，仅凭基层审计人员的现有素养难于完成，从中暴露出审计队伍中的人才“短板”。

（三）考评指标体系不完善。由于与乡镇自然资源资产审计相关的许多问题很难直接用经济指标进行评价，面临的一大难题就是如何建立合理的评价体系。在已颁布实施的审计规范和准则中，均没有环境审计的具体实施办法和评估标准，正因缺乏相关的审计依据或评价标准，审计人员在对被审计单位进行评价时，存在审计风险。

五、几点建议

（一）资源整合有待加强。一是明确责任。乡镇党委政府应根据自身实际，明确各责任主体的自然资源资产负债表的编制责任、配合责任和工作要求，形成工作合力。二是加大审计项目整合力度，力求将自然资源资产审计与财政审计、投资审计、经济责任审计项目同步安排，同时实施，资料共用，成果共享。三是加强部门联动，建立完善与环保、水利、等主管职能部门的联动工作机制，明确分工、各尽其责、密切配合。四是完善审计指标体系，建立资源环境损害及治理、生态恢复和效益、资源环保财务收支和成本效益、基础设施建设等方面指标等，为进行自然资源资产审计评价提供标准和依据，共同推动乡镇自然资源资产审计工作。

（二）队伍建设有待加强。自然资源环境审计专业性强、技术要求高，不仅要求审计人员具备熟练的传统审计知识，更要熟悉资源环境政策法规、勘测评估技术和管理知识。在当前条件下，要探索社会力量参与审计，引入外部专家，实现与专业机构、专业部门的通力合作，利用他们专业技术特长优势，提高自然资源资产审计的质量。