从审计视角浅谈PPP建设项目管理中“六个统筹”

随着各地PPP建设项目持续开工建设，PPP建设项目管理水平已然成为项目成败的关键。近期，笔者结合投资审计工作实际和自身大型建设项目审计经验，对湖北省十堰市PPP建设项目管理情况进行了深入的调研，认为需要切实做好“六个统筹”，才能有效提升PPP建设项目管理水平。

一、初步设计方案与概算控制统筹结合。一是设计单位组织结构要“内外”结合。目前PPP项目设计单位大多是外来的设计院，但外来设计单位对当地勘察设计和市场行情“水土不服”，应建立外来设计单位与本土设计单位结合的组织结构，充分发挥外来设计单位人员素质好、设计水平高的优点，也发挥本土设计单位熟悉地质地貌和市场价格水平，后期服务反应速度快的优点，取长补短，相得益彰。二是初步设计方案优化与概算评审结合。在估算控制下完成初步设计方案，把设计方案的技术与经济间的性价比作为现阶段工作的重中之重，在评估财政支付能力的情况下，多个方案和概算平衡比较，首先满足使用功能，保证质量和安全，其次尽量控制概算量价水平，防止出现“高大上”或标新立异的项目。三是设计监理制度与浪费控制结合。特别是对投资巨大的PPP项目，应对设计全过程实行设计监理制度，设计监理单位负责对设计文件的技术可行性和经济合理性进行优化，控制设计深度、质量和进度。防止社会资本公司出于自身利益或是设计单位为了保证质量安全加大设计参数，选用不经济的方案或是单价高的工艺材料等浪费问题。

二、施工图预算和施工方案的经济性统筹结合。一是土方平衡和弃土场选择结合。根据对市政道路工程结算的统计分析，平原地区路基土石方工程占到总造价的40%-50%，山区路基土方工程占到项目总造价的60%以上，可以路基土石方工程对造价的影响很大。目前，土方工程（含挖装运一公里内）的单价基本可控，最有可能增加造价的是土方外运，运距越远，造价增加越大，因此对土方挖填平衡的设计和施工管理是控制建设成本的关键。二是地质勘察设计与支护措施结合。特别是要加强对隧道、管廊和大桥等项目施工措施方案的成本控制。如某市政项目，沟槽土方大开挖后，出现塌方问题，全部回填土方，改打旋挖桩支护，再大开挖土方，究其原因是地质勘察设计不到位，外来设计单位采取的设计方案不符合当地的地质情况，不利于控制建设成本。

三、招标文件与合同主要条款控制统筹结合。招标文件和合同是项目前期工作的重中之重，也是整个PPP项目的纲领性文件，是项目管理所有行为的依据。一是招标文件的条款要全面。如招标文件中未规定初步设计和概算要严格按可研估算控制；结算方式描述的不清晰导致社会资本方提出异议；二是形成单价约束机制。如公路工程中如土方、强夯、锚杆、客土喷播，路基水稳和路面沥青砼等项目的市场单价已十分透明，招标文件中应把项目单价作为控制性条款，形成一种事先约束机制，防止合同谈判阶段陷入被动。三是实行招标文件和合同条款评审制度。业主单位要召集公共交易管理、财政、审计、法制和咨询机构等部门单位对招标文件和合同的草稿进行评审讨论，堵住漏洞规避风险。

四、土方平衡与土地收储统筹结合。土方平衡是降低建设成本的关键，道路周边土地收储综合利用是增加财政收入的关键，两者统筹结合好，能够发挥出巨大的经济效益。一是红线内统筹。通过规划设计，实现单个项目场区内挖填基本平衡，不需外运和运进土方。二是单个项目区域内统筹。如果红线内土方挖运不能平衡，就近选择弃土场，可以适当扩大征迁范围，弃土造地与土地收储相结合。三是多个项目间统筹。如果单个项目还是无法解决土方平衡的问题，考虑同时段开工的同区域内的项目之间的土方平衡。

五、征迁与项目管理统筹结合。一是根据设计红线和土方平衡方案合理确定征迁范围。在项目设计阶段，要优化市政道路线型，控制搬迁范围、对象，合理确定用地面积和范围，少占土地、少拆房屋；项目方案也要有前瞻性，不进行重复建设，避免项目刚建好几年，又被拆除重建，造成二次浪费。二是先征迁后施工，成熟一段开工一段。完成征迁是项目开工的前提条件，虽然短时间内不能实现完成全部征迁交付施工，但可以突击完成控制性工程、弃土沿线和弃土场等重点部位的征迁工作，成熟一段开工一段， 有利于顺利推进施工进度，防止停工和窝工索赔。三是征迁进度与融资成本控制相结合。根据征迁进度、征迁量提前预计需要的征迁资金，合理计划资金到位的节点，尽量不使资金到位后长时间呆滞，增大融资成本。

六、配备专业人才与部门联动统筹结合。一是配备PPP项目管理人才。随着PPP项目的不断推进， PPP项目从业人员缺失、专业水平不足等问题逐渐暴露。应建立短期计划加长期计划机制。短期计划是抓紧配备财务、法律、商务、金融和工程管理等专业的理论和实务经验丰富的人才，充实管理团队，专业人干专业事；长期计划是实施PPP项目管理人才储备战略，建立持续稳定的人才队伍来提高治理能力。二是建立联动机制。PPP项目需要各部门联动，如市政项目管理以市住建部门牵头主导，还需要政府多个部门以及属地区级政府的配合，建立联动机制，统一指挥不打乱仗，协调配合不各自为战，齐心协力提高项目的管理水平。再如土方平衡与土地收储工作涉及设计、征迁、施工和收储等多项工作，就需要住建、国土、林业、水利、供电、设计等多个部门和属地政府的联动配合。