浅析审计制度改革过程中基层审计机关存在的问题及对策建议

为了保障审计机关依法独立行使审计监督权，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。十八届四中全会作出了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》,形成有利于依法独立行使审计监督权的审计管理体制，健全与审计全覆盖相适应的工作机制，建立具有审计职业特点的审计人员管理制度，形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督体制。对基层审计机关而言，改革的主要精神就是省以下人财物统一管理、审计职业化、审计全覆盖。人财物统一管理为实现审计依法独立，有效监督提供了保障,为审计全覆盖打下了基础，创造了外部条件;审计职业化是建设高素质队伍,全面提升审计能力的基础,为全覆盖提供了内生动力;推动审计全覆盖是为了发挥审计作用,完善国家治理。人财物统一管理、审计职业化、审计全覆盖三者之间是层层推进的关系，改革的根本目的就是为了强化审计监督，实现审计全覆盖，推进完善国家治理。改革给基层审计机关带来了新的活力和发展机遇。但是，面对审计体制的重大变革，基层审计机关暴露出很多问题，可能成为阻碍着审计改革事业的相关因素。因此，必须正视问题，提出解决问题的对策与建议，为审计事业新发展扫清障碍。本文围绕改革的三个重点，结合基层审计机关实际工作中存在的主要问题，提出自己的对策建议。

一、人财物统一管理方面存在的问题

省以下人财物统一管理是审计体制改革的首要目标，通过改革，解决基层审计机关审计工作独立性的问题。但很多基层审计人员对这场变革缺乏正确的认识，进而产量思想上的迷茫和观望情绪。

1.存在认识误区，将人财物统一管理理解为审计垂直管理。在基层，很多审计人员，将人财物统一管理理解为垂直管理，导致出现错误认识。一是认为人财物统一管理加大了审计权力。他们认为，审计垂直管理，脱离了当地政府的领导，审计揭示问题更有力度，问责更严厉，整改也更彻底，审计权力也随之加大。这种认识，偏离了改革的初衷，忘记了改革的根本目的。改革是为了完善国家治理，更好地促进经济社会的发展，这意味着审计更加离不开当地政府的领导，审计体制改革是要更好的服务于当地经济社会的发展建设。把改革功利化，认为审计权力会加大是认识上的重大错误；二是认为人财物统一管理，审计职能会被削弱。少数审计人员认为，在双重领导体制下，审计是政府的组成部门，审计人员是政府的内部人员；改革后，审计人员不再是政府部门的组成人员，是外部人员。在新形势下，政府安排工作任务时，信任程度会降低，一些重要资金、重大项目、重点领域会有意识地避开审计；预算执行审计的部门延伸审计，经济责任审计的委托等都会受到影响；在审计查出的问题时，政府也会偏袒政府的内部人员，削弱了审计的职能的作用，降低了审计权力；三是认为个人待遇会提高。在基层长期从事业务的审计人员，尤其是一些拥有中高级职称的审计人员，更是对人财物统一管理充满期待，希望改革能提高个人待遇。

2.存在等待观望情绪，缺乏创新的动力。因为存在畏难情绪，一些审计人员在改革初期，选择等待观望，希望他人先闯先试，然后自已跟着干。有这种想法的基层审计人员，忘记了改革的初衷，人财物统一管理最根本的就是解决基层审计机关的独立性问题，基层审计机关是改革的最大受益者，基层审计人员有责任有义务在改革进程中，先行先试，把改革赋予基层审计机关的“红利”用足用好。在双重领导体制下，基层审计机关缺乏独立性，很少根据当地的实际需要开展审计工作。当地的一些热点问题，难点问题，无暇顾及。审计制度改革为基层审计机关关注身边的问题的解决，创造了条件。基层审计机关应该把握机遇，每年选择一至两个老百姓关注的热点问题，创造性地开展审计工作，让审计工作更具体，更接地气。关注民生是基层审计机关的现实需要，很多资金和对象，只有基层有，上级机关没有，如新农合资金，农机具补贴资金，乡镇卫生院等，这些资金和对象很多，但却很少审计，脱离了基层的实际,也不符合审计全覆盖的要求。在审计创新方面，基层是有发展空间的，也是有现实需要的。

二、审计职业化建设方面存在的问题

审计职业化是指审计工作的制度化、规范化、标准化。审计环境，审计管理和质量控制共同构成了审计职业化的主要内容。审计环境，是审计职业化的外部条件，包括政治及法律制度环境等；审计管理，是连接审计内外部条件的枢纽，涉及如何对既有的审计资源进行合理配置，包括审计人力财力资源管理等；质量控制，是审计职业化的内部条件，主要指如何对审计业务进行把控，保证专业性和有效性，包括审计资格准入，内部控制制度等。

当前，基层审计机关在审计环境、审计管理、质量控制还存在很多问题，主要表现在以下几个方面：

1.制度越位和缺位问题并存，审计环境有待进一步优化。一是越位。双重领导体制下,留下很多不适合审计发展的旧制度，有些制度规定明显超越审计职权范围，审计机关不愿执行又不得不执行，如“建设工程拦标审计”、“政府投资审计全程跟踪管理办法”、“项目前期审计管理办法”等，这些制度，在特定的历史时期，既有利于政府加强对经济活动的管理，也促进了审计事业的发展。但是随着改革的深入，这些制度的弊端逐渐显现出来，在这些管理制度中，审计履行的职责不是监督而是管理，审计工作明显越位。基层审计机关的这种越位现象很普遍，很多审计人员常年参与政府的日常管理工作。如：上级检查前的本级自查，财政收入的督办，甚至是招商引资等，都要求审计机关参与，极大的消耗了审计的人力资源。审计的前期参与给后期的审计监督留下隐患，当审计查出问题时，被审计单位会推脱，说是前期审计的要求，在这种管理体制下，审计机关经常面对前后矛盾的尴尬局面；二是制度缺位。首先是审计计划管理制度的缺失，基层审计机关常年忙于审计，但自己能决定的审计项目很少。一方面，基层审计机关无法根据形势需要确定自主审计项目。另一方面，审计任务重与审计力量不足矛盾突出，容易导致为完成任务而走过场。其次是审计保障制度的缺失，法律规定审计机关有权对所有财政资金进行监督，但在实际操作中，很多监督单靠审计自身的力量难以完成，有些直管单位和强势部门，审计机关很少审计，造成审计不公平的印象。第三，审计成果转化管理制度的缺失。审计成果转化是审计价值的体现，也是审计职业化的一个重要标志。但是，在实际工作中，影响审计成果转化的因素很多，如审计结果公开、审计情况上报等，相关制度缺失导致审计成果转化不畅现象时有发生。

2.用行政管理代替业务管理，审计管理的专业化程度不高。审计工作是一项专业性很强的工作，其管理有自身的规律，简单套用行政命令管理方式是行不通的。对行政命令式管理，审计人员有时积极执行，有时也消极应对，查出问题来了是能力，查不出问题来，是被查单位管理规范，本身就没有问题。在这种情况下，行政式管理是无效的。在行政命令式的管理模式下，一是安排审计工作不顾审计人员的实际状况，超负荷安排审计工作任务。如有的基层审计机关只有二三十名审计人员，半年内却需要完成30多个经济责任审计项目。二是在审计过程中，面临着党政领导的行政干预，影响审计的的独立性。三是审计结束后，对待审计报告中所揭示的问题，被冠以“为发展营造宽松的环境”之名，存在有选择处理或者违规从宽处理等问题。

对审计业务用行政命令的方式，对审计人员的管理同样以行政代替业务。如“进人不考虑进入人员的专业问题。只要进入审计机关，就可以从事审计工作。”“审计机关的业务技能，是审计机关的内部管理，职称再高也不能与工资挂钩。”在职务晋升时，领导为了平衡，更多的考虑乡镇的领导回机关任职，而不是审计机关中层干部的提拔，这些乡镇领导到审计机关后，在分管业务工作时，典型的外行领导内行，这种管理背景下，不可能有审计的规范化标准化，更不可能有审计的职业化。

3.用经验代替规范，用习惯代替标准。它是基层审计质量控制的最大顽症。基层审计机关业务人员少，是一个现实，审计对象也很有限，经常出现这样情况，一名业务人员连续几年审计同一家单位，审计人员和被审单位很熟悉，所以再次审计时，既不做审前调查，也不制定审计实施方案，完全凭经验审计。这种审计，是典型的经验主义，基层群众用一句很经典的话形容这种经验式的审计，叫做“年年审在老地，问题还是老模样”。在基层，还有一些年龄较大的审计业务人员，不会利用计算机开展审计。他们在工作中，习惯用手工查账的方法。手工查账的方法适用一些资金量小，业务简单的单位，当面对资金量大，业务复杂的单位时，习惯式的审计方法很难满足审计要求。

三、实现审计全覆盖方面存在的问题

十八届四中全会强调要加强审计监督，要求对公共资金，国有资产，国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。不仅要实现审计对象的全覆盖，更要讲求审计作用的全覆盖。在基层审计机关，还存在很多问题，不能适应审计工作新任务新要求，突出表现在：

1.审计计划统筹机制仍未建立。基层审计机关制定年度审计工作计划时，一是根据上级审计机关的工作计划制定本级工作计划，在审计机关，审计业务是以上级领导机关为主的，服从上级审计机关的统一指挥。二是根据当地党委工作安排，制定审计工作计划。主要是经济责任审计，在“凡离必审”的制度规定下，只要是当地管理的干部，离任时，都必须进行审计，所以离任审计任务很重，尤其是换届年，离任审计的任务更重。三是根据当地政府的工作安排，制定本年审计工作计划。政府交办的审计任务中最多的就是投资审计。在基层，政府不相信中介审计机构，只相信审计机关，只要是重要的投资项目，都安排审计机关审计。随着审计作用的加强，审计在政府心目中的地位越来越高，临时交办的事项也越来越多。基层审计机关人员本来就少，基本上没有能力和精力安排自选工作任务，审计全覆盖在目前体制下很难有大的作为。

2.审计专业技术人员的综合能力不能满足审计全覆盖的要求。审计工作具有很强的专业性，对从业人员素质要求很高。审计人员在工作中不仅要具备专业的审计能力，还要有善于与被审计单位沟通的能力。审计工作结束后，更要具备综合分析能力，促使审计成果转化。通常我们说，审计人员要会查账，会说话，会写文章，这是审计人员的基本素质。在全覆盖背景下，这种素质变成一种现实需求，全覆盖意味着工作任务更多，接触对象更多，总结汇报更多。需要审计人员有较高的综合能力，才能提高工作效率，完成审计工作任务。从基层审计机关的实际情况看，其年龄结构、知识结构与全覆盖的要求有很大差距。

3.审计技术不能满足全覆盖的要求。从基层审计机关实际工作看，很多单位还是手工账，计算机记账还没有普及，少数单位才有业务数据，数据库系统在基层适用范围较窄，这些客观原因阻碍了审计技术的快速发展。另一方面，一些单位虽然引进了计算机技术人员，但这些人员不懂财务，不懂会计，法律法规知识欠缺等，在审计中很难发挥作用，造成了计算机与财务审计的脱节，无法融合，影响了审计质量和效率。

4.审计作用没有有效发挥,阻碍了审计全覆盖的顺利推进。审计的作用对推进审计全覆盖具有重要意义。一是通过审计，发现问题，找出被审单位内部控制制度的薄弱环节，促进被审单位整改，建立起自身“免疫系统”，实现财务管理工作的规范化。但是，审计的这一作用没有有效发挥，一些单位屡查屡犯，需要审计力量对其跟踪监督，造成审计资源的浪费。二是审计处理处罚不到位，没有形成审计威慑。通过审计，揭露问题，严肃处理，严肃追责，不仅对被审计单位有威慑作用，对没有审计的单位也有威慑作用，在高压态势下，促使没有审计的单位主动加强管理，减少违规违纪行为。但现实是，基层审计机关审计处理处罚偏软，威慑作用没有有效发挥，需要不断地将有限的审计力量投入到没有审计的单位，消耗了审计力量。三是审计服务宏观管理决策的作用不到位，影响了审计全覆盖。审计结束后，由于审计人员没有从宏观的角度对审计成果进行分析，提供的“产品”缺难以进入领导视野，提出的审计建议难以上升为领导决策。计划统筹，人员素质，审计技术，审计作用存在的问题，是当前制约基层审计全覆盖顺利推进的重要障碍。

四、对策与建议

原审计长刘家义曾指出,体制改革不是审计系统机构升格,编制增加,待遇提高，而是为了更好发挥审计在党和国家监督体系中的作用。为了更好地推动审计体制改革,针对并为了有效解决基层审计机关存在的问题，提如下对策建议：

（一）提高认识，对上负责，向下延伸，强化人才物统一管理，为审计事业健康发展提供独立性保障。

1.提高认识，准确把握改革的精神实质和重大意义。加强学习是提高认识的最有效途经，学习《审计法》、《审计法实施条例》以及十八届届四中全会关于审计体制改革的相关文件，学习审计署领导关于审计工作所作的重要论述。通过全面学习，准确把握改革的背景，改革的目标，改革的意义。只有准确把握改革的精神实质，才能消除认识上的误区，增强改革的信心，提升先行先试的主动性。

2.建立审计管理跟踪检查督导机制,制止乱作为。一是进度报告制度，审计组进驻后，要定期要向上级审计机关报告工作进度，将审计的范围、内容、疑点、问题如实报告给上级审计机关;二是跟踪督导制度，派驻审计质量监督员，直接到审计现场，了解审计人员的工作状况。既帮助审计人员分析问题，解决问题，又对审计人员加强督导，促使审计人员努力工作。三是审计通报制度，定期通报审计进度、审计重点、审计成果，增加审计人员审计过程中工作压力，将质量控制在审计现场。四是考核评比制度，审计项目结束后，要对项目进行考核评比，落实奖惩，通过考核评比，激励审计人员把工作干好干扎实，从根本上解决“审”“报”分离和不敢干，畏首畏尾的问题。

3.鼓励创新，主动作为，让群众在安排审计项目时有话语权。基层审计机关要根据自身工作实际，独立地,创造性地开展审计工作。在内部机构设置上，可优先设立改革实验科（股），专门负责改革创新的理论研究与实践问题，把只有基层有，而上级没有的资金和对象列为创新审计的重点。变审计任务为审计需要，让群众在安排审计任务时拥有话语权，让审计工作更能体现基层的价值和作用。

（二）优化审计环境，规范管理，强化审计标准，强力推进审计职业化，为审计事业健康发展提供能力保障

1.建设审计职业化良好的制度环境。良好的制度环境是审计职业化的基础，基层审计机关在职业化过程中，需全力推进制度建设，最急需做的工作就是对双重领导体制下，制定的制度进行一次全面清理，区别情况，分类处理。对阻碍审计职业化发展的旧制度要坚决废止，对不适合审计职业化发展，又不违反审计制度要求的规定，重新评估后，逐步废止。在清理旧制度的同时，积极推动新制度的建设，本着先易后难的原则，先制定一些具体管理制度，然后制定系统性的制度，逐步完善。当前可以制定与审计管理相关的制度建设，如审计报告圈阅制度，审计情况反映签批制度，审计要情发布制度等，推动制度建设，有利于建设优良的制度环境，有利于审计职业化发展。

2.优化审计管理方式，坚持专业人管理专业事的审计管理新模式。要遵守审计管理的一般规律，在安排审计任务时，要充分听取审计机关的意见，量力而行；在管理审计业务时，要充分尊重审计人员的劳动，减少行政干预，让审计人员独立完成审计任务，作出客观公正的审计结论；审计人员草拟审计报告后，审计机关要为其审计撑腰壮胆；领导也要有宽阔的胸襟，采纳审计意见，推动问责，让违规行为受到应有的处理处罚。

审计职业化对人的要求是复合型要求，抓综合能力要从人员入口抓起，把住人员入口关，将非专业人员挡在审计的大门之外；建立审计职称、资格、待遇相匹配的专业分类管理制度,鼓励审计人员通过学习,提高能力和水平,取得专业技术职称或执业资格。

3.优化审计质量控制制度，建立规范的、标准的、制度化的审计执行机制，推动职业化健康发展。审计准则是审计工作的行动指南，任何习惯和经验都不能替代审计准则。基层审计人员在审计质量更高的要求下，要有自我革命的勇气，改掉不合适的坏习惯,用科学的审计方法指导审计工作,用准则来规范审计行为，实现审计工作的规范化、标准化。

（三）坚持规划引领，计划落实，长短结合，切实有效推行审计全覆盖。

1.全覆盖首先要做到规划可行。要对辖内的审计对象摸底，弄清整体情况，审计对象要准确，不能遗漏，体现规划的整体性。其次，将审计对象合理分类，按照资金总量，资金性质，确定审计的重点和频次，有计划分步骤开展审计。

2.制定年度审计工作计划，体现灵活性。基层审计机关被动的工作计划不适应全覆盖的要求，应增加其灵活性，年度计划与规划相衔接，在实施审计时，综合考虑审计规划的要求，将规划融入计划，力争在一个审计周期内完成审计全覆盖。

3.发挥审计作用，提升审计效能，减少审计压力，实现审计作用全覆盖。 一是审计的威慑作用，审计要有伤其十指不如断一指的勇气和决心，严格审计，严肃处理，严厉打击违法犯罪分子，增强审计的威慑力，做到审计利剑高悬。二是建立人大领导下的整改问询机制。发挥人大在审计整改方面的作用，提升审计整改工作的力度，促进被审单位完善制度，建立完善的“免疫系统”。三是实行审计公开。发挥公众的监督作用，既要相信群众有能力监督被审单位，促进他们加强内部管理；也要相信群众的智慧，群众能创建最好的管理机制，强化管理，清除滋生问题的土壤，让审计工作不再“低效高能耗”忙碌就是审计全覆盖的最高境界。