卫生健康领域财政补助资金审计探析

一、政策背景

2022年4月，财政部、国家卫生健康委等5部门修订了《财政部 国家卫生健康委 国家医疗保障局 国家中医药管理局关于印发基本公共卫生服务等5项补助资金管理办法的通知（财社〔2019〕113号）》。2024年5月，财政部、国家卫生健康委对其中医疗服务与保障能力提升补助资金、基本药物制度补助资金及重大传染病防控经费3项资金管理办法再次进行修订，进一步规范和加强了卫生健康领域财政补助资金的使用管理。上述补助资金通过共同财政事权转移支付方式安排，为支持相关特定医疗卫生政策目标、完成特定医疗卫生事业发展任务而设立，具有专门用途和绩效目标，旨在集中力量解决医疗卫生服务体系中的关键问题和薄弱环节。主要包括基本公共卫生服务补助资金、基本药物制度补助资金、医疗服务与保障能力提升补助资金、重大公共卫生服务补助资金、计划生育转移支付资金等5项补助资金，其中医疗服务与保障能力提升补助资金覆盖公立医院综合改革、医疗卫生机构能力建设、卫生健康人才培养、医疗保障服务能力建设、中医药事业传承与发展等方面。

对上述补助资金的审计，是一项政策性强、专业要求高的工作。审计人员必须扮演好公共资金“守护者”、政策落实“督察员”、绩效管理“助推器” 的三重角色。通过精准、深入、智慧的审计监督，确保宝贵的财政资金真正用在刀刃上，有效推动医疗卫生服务体系的高质量发展，造福社会民生。本文结合近年来参与的卫生领域的审计项目和经验做法，进行总结、思考和探析，以供参考。

二、审计路径

（一）关注基本公共卫生服务能力。

基本公共卫生服务能力是全民健康的基石，能有效预防疾病缓解医疗资源压力。审计应重点关注基本公共卫生服务项目资金分配、管理及服务效果情况，审查资金分配测算是否合理、精细，是否按照审定的分配方案及时拨付资金，地方需配套部分是否足额到位，村级经费预拨比例是否达标，有无截留资金用于平衡预算、村级经费预拨机制不健全等问题，绩效评价方案是否科学，绩效目标任务是否操作可行，绩效评价结果是否真实等；关注项目服务质量和效果提升情况，包括居民健康档案建设应用情况、重点人群规范化健康管理服务情况、健康教育和项目宣传等情况，审查全民健康信息平台和基层卫生健康信息系统开发、使用、效果情况，是否存在系统功能不完善、数据不完整、不真实等问题。对慢性病患者健康管理服务方面，是否完成筛查、随访、体检等服务任务，是否充分利用网络载体、主题宣传等多种形式推动政策和家庭医生签约服务等相关政策，基层医疗卫生机构是否按照规范要求提供健康教育服务等。

（二）关注基本药物制度落实情况。落实国家基本药物制度既是医疗卫生公平性的重要保障，也是深化改革、优化资源配置的核心举措。审计机关应重点关注药品耗材集中带量采购政策执行情况，审查是否存在未按需求真实报量、未完成采购任务、未按时结算货款等问题，并通过分析同一通用名非中选品种、可替代品种等用量变化情况，审查是否存在通过大量使用非中选品种和可替代品种，尤其是价格明显高于中选品种的其他品种，规避带量采购对“回扣”空间压缩的问题。关注阳光采购、“两票制”等政策执行情况，审查是否存在违规线下采购药品和高值耗材，长期拖欠供应商货款，或采取货到不开票、开具承兑汇票等方式变相拖欠货款等问题。

（三）关注医疗服务与保障能力提升情况。

医疗服务与保障能力提升不仅是民生福祉的直接体现，更是构建优质高效整合型医疗卫生服务体系的基础。审计应重点关注公立医院综合改革推进过程中有关医院管理体制、运行机制、人事薪酬制度等方针政策以及招标采购、科研、人才队伍建设等方面政策贯彻落实情况；关注医疗卫生机构基础设施的建设和运行情况，审查政府采购程序、拖欠工程款、项目建设管理、项目运行等内容，以及基层医疗卫生机构运行能力保障情况；关注卫生健康人才培养专项资金用于开展住院医师规范化培训、紧缺人才培训等工作情况，强化精神科、儿科等紧缺专业人才培养情况等；关注中医药事业传承与发展中优质高效中医药服务体系建设情况，是否做强龙头中医医院、做优骨干中医医院；关注强化中医药特色人才队伍建设情况。

（四）关注重大公共卫生服务能力。

重大公共卫生服务补助资金是国家和省为支持重大传染病防控、慢性病管理、疫苗接种等公共卫生服务而设立的专项经费，审计应重点关注资金分配的公平性，是否有助于缩小区域间公共卫生服务差距；关注发放的精准性，是否聚焦重点疾病和高风险人群；关注发放的效率性，是否足额高效使用，通过绩效管理提升资金使用效益。

（五）关注优化生育资金政策执行情况。

优化生育资金覆盖面广、资金量大，随着原计划生育政策和鼓励生育政策的并行期，资金需求量也是逐年增长。审计应重点关注各地相关制度的制定和执行，是否有效缓解社会老龄化压力，促进经济可持续发展，降低生育成本。关注计生扶助资金政策执行情况、普惠托育服务体系建设情况、二孩三孩补助政策制定情况、护理险政策执行效果情况等。关注计生扶助资金发放是否合规，有无存在重复发放、虚报冒领等违规发放资金情况，财政资金保障是否及时足额到位，是否按规定标准和范围落实扶助政策，各部门数据是否共享，是否建立有效的信息系统及信息质量监督检查机制。

三、审计思考与建议

卫生健康领域财政补助资金审计，因其涉及民生福祉、资金规模巨大、业务链条复杂且专业性强，远非等同于一般的财务收支审计。它不仅是合规性检查，更是提高资金使用效益、提升医疗资源使用效率、保障公立医院公益性、防范系统性风险的重要治理工具。

（一）资金审计聚焦“四条主线”。审计中应紧紧围绕资金流向，抓住资金申报与分配、资金拨付与使用、资金管理、资金使用效益四个关键环节。一是关注资金申报与分配是否合规、准确，如申报材料是否真实、完整，论证是否充分，是否存在虚报、瞒报、套取财政资金的行为，分配是否科学合理，是否存在“撒胡椒面”或过度集中等问题。二是关注资金拨付与使用的真实性与合法性，如资金是否按时、足额拨付到位，是否存在滞留、截留、挤占挪用，是否严格按照预算和申报用途使用，是否存在通过虚构项目、虚开发票等方式“套取”资金。三是关注资金管理的安全性和内控的有效性。如会计核算是否清晰准确，能否清晰反映资金的收支余情况，预算编制、审批权限、支出标准、绩效评价等环节是否有效执行，补助资金购置的固定资产、无形资产是否及时入账、妥善管理，权属是否清晰。四是关注资金使用的效益性。关注资金是否达到了预期的政策目标，关注资金使用的经济性、效率性、效果性，如设备采购价格是否合理，项目进度是否按计划完成，资金支出进度与项目进度是否匹配，是否提升了医疗服务能力，科研产出、技术水平、人才培养成效是否显著等。

（二）传统手段与智慧审计相结合。一是充分利用数据分析优势。打通财务系统、HIS系统、物资系统、资产管理系统数据。通过SQL等工具进行关联分析，例如：将财政资金购置的设备清单与PACS系统中的实际使用记录对比，验证使用效率。二是符合性测试与实质性程序并重。不仅检查账目（实质性程序），更要测试内部控制流程是否有效（符合性测试），从源头发现管理漏洞。三是追踪资金流向。贯彻“业财融合”思路，从预算指标文件追查到记账凭证、原始单据、采购合同、验收单、直至资产实物或服务效果，实现全链条审计。四是结合开展问卷调查与访谈。向医护人员、患者、管理人员、被管理对象发放问卷或进行访谈，了解资金使用带来的实际改变和存在的问题，获取群众满意度。

（三）常见问题与风险提示。一是“挪用的冲动”。一方面各级财政资金压力大，上级财政补助资金易被挪用至其他用途，应配套的本级资金也易存在配套不足或虚假配套。另一方面各级医疗机构运营压力大，财政补助资金极易被挪用至日常人员经费、公用支出等“刚性”领域。二是“重分配、轻管理”。部门和医院都可能存在“争资金、跑项目”积极，但后续资金管理松散、绩效跟踪不到位的问题。三是“重购置、轻绩效”。医疗机构热衷于申请资金购买昂贵设备，但缺乏科学的可行性论证和后续的使用管理考核，导致设备闲置，资源浪费。四是“碎片化使用”。资金分散在不同项目，未能有效整合形成合力，难以发挥规模效益。