从审计视角浅析公共投资项目超概算问题的原因及对策

公共投资建设工程概算是在初步设计阶段根据相关资料计算的建设项目总投资,包括静态投资、动态投资和铺底流动资金,是控制投资规模、确定投资额、制定投资计划、编制施工图预算、签订与考核经济合同以及计算建设成本等工作的依据,一般情况下不得随意更改。近年来,在公共投资审计中发现,部分建设工程依然存在超概算现象,个别工程甚至严重超概算,工程造价难以控制,建设工程项目投资效益下降。本文通过分析项目管理不同阶段工作对项目投资的影响,浅析有效控制公共投资项目造价管理的审计对策。

一、国家对公共投资建设项目“超概算”行为的有关规定

公共投资项目的投资管理主要遵循《政府投资条例》。该条例不仅是控制公共投资项目总投资的依据,还是调整项目投资的参考。当初步设计概算(即投资概算)超出已批准的可行性研究报告中的投资估算10%时,项目单位必须向相关主管部门报告,主管部门可要求其重新提交可行性研究报告。在项目建设过程中,如因国家政策变动、价格上涨或地质条件剧变等不可抗力导致需要增加投资概算,项目单位应提出详细的调整方案和资金来源,并按照既定程序报请原审批部门或投资概算核定部门进行核定。

此外,《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》针对中央预算内直接投资项目做出了具体规定。对于国家发改委核定概算且安排全部投资的中央预算内直接投资项目,以及国家发改委核定概算且仅安排部分投资的情形,原则上超支部分将不予补足。《国家发展改革委关于加强中央预算内投资项目概算调整管理的通知》明确规定,对于由国家发展改革委核定批准初步设计概算的中央预算内投资项目,在建设过程中因价格上涨、政策变动或地质条件重大变化等原因导致原批复概算不足时,可向国家发展改革委申请概算调整。行业部门和各地政府对于财政预算内直接投资项目的超概算处理也遵循类似原则,即原则上超支部分不予补足。

综上所述,对于政府财政直接投资或资本金注入的项目,无论采用何种模式,如政府机关或事业单位为业主的传统项目或PPP即政府和社会资本合作模式项目、BOT即建设-经营-转让模式等模式项目,只要涉及政府财政资金作为资本金注入的项目,都需严格遵守概算控制。除非因政策、价格或地质条件等不可抗力导致超概算,且按照程序报批调整,否则将面临问责风险。

二、产生公共投资建设项目“超概算”问题的原因分析 

一是项目前期研究不够,决策缺乏科学性。有些项目可行性研究不够、外部建设条件未落实、建设内容漏项,致使投资估算失真,项目开工后,要求调整概算、增补资金。

二是设计责任约束机制不健全,建设项目存在设计漏项或变更。由于设计单位缺少深入细致的调查、设计水平不高、审查制度不严等,在具体实施时才发现漏项,不得不增补工程内容。有的项目设计和施工脱节,设计人员设计出来的图纸难以实施;有的为不超过概算并获得投资主管部门对项目概算的批准人为漏项。不按国家标准设计,或对某项具体的设计方案缺乏比较导致设计变更也是增加投资成本的主要原因之一。

三是工程概算未能控制预算,超概算开工建设。经主管部门批复的投资估算应该作为建设项目投资的最高限额,并据此对工程造价进行严格的控制,不得超过限额,超额10%时必须重新报批。但实际操作中,在工程概算超估算、预算超概算时,建设单位未对设计图纸进行修正,其结果必然导致实际投资超概算。

四是施工单位多算工程量、高套定额和高估冒算。公共投资建设项目通过招投标选择施工单位,虽然通过承包合同对工程质量、工期、费用加以限定,但在实际施工过程中,由于各种因素的影响,多算工程量、高套定额和购置设备材料中的高估冒算情况时有发生。

五是建设单位缺乏工程建设经验。部分项目建设单位没有建立一套行之有效的项目造价控制机制,在建设内容及标准方面随意性大,不经批准擅自增加工程内容、扩大建设规模、提高建设标准;在施工管理方面缺乏专业管理能力,有的设计变更、施工签证等缺乏依据,手续不完备;在基建财务管理方面,将不属于基建项目的日常管理费用报销在基建账上,各类费用性支出缺少市场比价,费用支出弹性大。

三、解决公共投资建设项目“超概算”的对策

一是深化项目前期研究,合理确定投资概算。建设单位必须充分认识到项目前期工作的重要性,把项目建议书、可行性研究报告、初步设计等前期工作做深做细,从技术、效益等方面对拟建项目的各类建设方案进行综合评价,用科学的估算方法和可靠的数据资源进行方案论证和投资估算,编制高质量的投资概算,真正起到控制项目总投资的作用。

二是强化施工阶段工程造价的确控,严格设计变更和签证的管理。要抓好工程施工项目的招标管理,凡超过批准概算的建设项目必须由原审批主管部门批准。强化招投标的合同管理,充分发挥中标价对结算价的约束作用,明确中标单位必须严格按中标价和工程设计要求进行施工,承包合同价和后期合同价调整控制在设计概算内。建立严格的设计变更、签证审批制度,杜绝不负责任的设计变更和“先干后变、先干后算”的现象。加强变更工程的可行性研究和评审,尤其是重大设计变更、签证,须建立分级审批和先报批后实施的相关制度规定。签证须达到量化要求,避免滥用权力。

三是建立公共投资建设项目后评价制度,从体制机制上根治“超概算”顽疾。通过对项目立项决策、设计、招投标、施工、竣工投产和运营等全过程进行系统地评价、检验、总结,确定项目预期的目标是否实现、是否合理有效,项目的主要效益指标是否实现;通过分析评价找出成败原因,总结经验教训,提高投资决策管理水平,改进项目实施,推动提升投资效益。

四是加强各部门之间的协作配合,加大监督力度。项目审批部门要严格把好各阶段造价关口,财政部门要提前介入可行性论证、初步设计、设计概算审查工作,协助审查部门分析概算超支原因及解决措施。审计部门要强化对公共投资建设项目的审计监督,助力规范工程价款和财务决算行为,促进提高政府投资管理水平和投资效益。