浅谈政府投资项目建设管理存在的问题与对策建议

近年来,湖北省孝感市孝昌县审计局聚焦民生保障和改善,关注民生重大政策及项目资金落实,持续加大对保障性安居工程、老旧小区改造、生态环境整治、乡村振兴产业发展等重大民生资金和项目的审计监督,在节约财政资金、规范项目管理、预防工程腐败等方面发挥出审计独特作用。但随着研究型审计的推进和高质量审计的发展,投资审计人员力量不足的问题日益突出,对项目建设无法实现全方位无死角监督。为推动项目参建各方履职尽责,规范投资管理行为,共同营造诚实、守信、履约的市场环境。笔者进行了深入思考和有效探索,现结合审计实际,谈谈政府投资项目管理中存在的问题和几点意见建议。

一、存在的主要问题

(一)项目结算方面的问题。一是项目虚报工程量。建设单位、监理单位等参建单位对现场签证和隐蔽工程管理不严,缺乏施工期间影像资料,导致对签证内容不熟悉,隐蔽工程记录不真实,仅凭施工方“一面之词”,使现场签证存在虚假,施工单位通过虚报项目工程量等方式,造成人为抬高项目工程造价。二是项目虚抬综合单价。投标单位在招投标时有目的地抬高某一项或几项综合单价,而降低部分报价。项目实施时取消报价低的项目,甚至有的施工单位把暂列金或暂估价分摊到投标报价,抬高单价。在项目结算阶段,不按实际施工工艺和标准套用定额,而是选择费用标准高的定额子目,或者将定额子目中已综合考虑的工序内容,又拆开分解重复套用,抬高造价。

(二)招投标方面的问题。一是建设项目招投标不规范。目前,孝昌县所有项目招标控制采用国家现行清单和定额编制招标控制价,发布清单工程量和单价。施工企业投标时,依据上述规范进行编制投标报价,最终投标企业的报价大致相同,与招标控制价差异不大,这就产生项目存在涉嫌围标串标的问题。二是个人挂靠资质承接工程。挂靠人通过向被挂靠施工企业交纳“管理费”后,以自己名义对外订立合同办理有关手续,但不对项目施工活动进行管理,不承担技术质量等实质责任,项目施工材料采购等由挂靠人负责实施,由于不具备相应的能力,施工全凭个人经验,工程质量和施工安全难以保障。

(三)项目管理方面的问题。一是项目进度较缓慢。项目进度缓慢,施工工期延期,延期期间工程材料、人工、机械单价会出现不同程度的上涨。施工期间材料价格在5%风险系数以外的,按规定进行调整,增加一定的投资额。二是项目监管不严格。建设单位没有发挥主管作用,项目管理班子流于形式,未制定项目管理制度,完全依赖委托监理单位,随意签订工程变更,对中介机构缺乏有效监管,没有建立监督约束机制和责任追究制度。监理单位未按规定履行职责,导致施工单位不按图纸施工、偷工减料;对工程造价控制不力,随意签证,甚至出现“假签证”。造价咨询单位不严不实,少数中介机构人员不依据合同约定结算而按建设资料结算,造成多计工程量、高套定额等现象发生。同时,审计机关在中介机构核查的基础上进行再审核,发现个别项目审减额高达15%。三是变更程序不到位。大多数项目的变更手续是建设、施工和监理单位三方签订现场签证单,甚至有的以口头陈述为变更内容,未按规定报请项目变更审批。如某工程项目,主体土建、装修及安装工程已招标,但在实施过程中,以签证的方式增加附属配套的围墙和绿化等工程,导致超合同概算价投资。

(四)合同管理方面的问题。一是合同主要内容不够严谨细致。如某工程项目,合同约定材料价风险幅度为超过基准价的5%就可以调整合同材料价,合同约定时间为2019年8月,但开标时间为2017年8月,合同约定时间为开标后2年。这显然不符合基准价时间为开标前28天材料信息价的规定。二是补充协议违背合同相关内容。如某工程项目,合同约定按招投标时使用2013年版定额标准结算。开工以后,建设单位和施工单位以协调原因导致工期延后4个月开工为由,签订补充协议,约定结算按最新发布的定额计算,而新发布的定额中规定,已招标的项目按原合同执行。

(五)工程项目立项方面的问题。一是立项程序不合规。一些建设单位在立项时忽略必要的开工条件,造成为赶工期而增加各种措施费,增加项目投资额;由于工期滞后,合同延期发生人工、材料、机械价格调整。部分项目可研报告不规范、论证不充分,设计单位未按项目可研报告界定的规模、标准、内容进行设计,导致超概算。有些项目征地拆迁手续不到位,盲目建设,导致项目后续审批及验收出现问题。二是立项手续不齐全。未按规定办理立项审批手续,包括未报批项目建议书、可研报告以及初设等批准文件,环境影响评价及审批手续和施工许可证等。三是项目设计不科学。一些项目因前期立项设计不到位,致使投资社会效益不明显,造成资金浪费。如某发热门诊项目,由于前期设计“平战结合”考虑不到位,待防控政策放开后,就医人数大量减少,导致项目建成后业务用房处于闲置状态,资金投入没有发挥更好效益。

二、几点对策意见与建议

(一)规范履行项目审批程序。严格按照国务院令2019年第712号《政府投资条例》有关规定,履行投资项目审批程序,按照国家有关规定报批项目建议书、可行性研究报告、初步设计,不符合规定建设条件的项目,不得开工建设。

(二)做好项目前期地质勘查。工程地质勘查的是否精准、工程勘察设计的是否科学,直接关系到工程建设项目的结算造价的高低和工程质量的优劣,对固定资产投资具有先导和决定性的影响。

(三)加强项目招标评标工作。投标时对重大投资项目,建议施工企业可以通过降低企业管理费和利润的方式体现企业竞争力,形成不同的投标报价,为国家节省建设资金。评标时注重清标工作,确保评标结果客观、公正,避免误算错项漏项、取费不合理等投标文件未废除的现象。另外,评标委员会应核实确认投标人业绩是否造假,不能仅凭施工单位提供的合同复印件来认定该其业绩。

(四)严格审批防止随意变更。遵循“先批准,后变更,先设计,后施工”的原则,严格按相关规定履行工程变更手续,做到程序合法。坚持联合审批,在听取业主、设计、施工、监理等单位意见后,集体会商决定是否变更,并研究最佳变更方案,做到公开透明。深入工地,现场察看,认真核对设计文件、招投标文件、工程现场情况,分析变更原因,确认变更的必要性、合理性、真实性。

(五)建章立制规范管理行为。建立健全内控制度和项目管理责任制,明确设计、施工、监理等单位管理职责,形成监管合力,及时研究解决监管中出现的问题。加强项目施工验收工作,特别是隐蔽工程的监督,及时签订有关洽商和变更资料,对施工单位编制工程结算进行认真仔细审核,防止高估冒算、重复计量等问题。加强对监理监督,建设单位应从资质、内业资料、现场管理等方面对其进行监管,实行动态信用评价。加强对造价咨询单位的监督,签订包含责任赔偿制度的造价咨询合同,并明确违约责任和赔偿金额。

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