基层审计机关强化审计整改提高监督质效的探索与实践

[摘要]本文结合所在单位近些年对提高审计整改工作成效的探索与实践,深入分析审计“整改难”问题的本质和影响因素,提出破解“整改难”路径选择,促进基层审计机关不断强化审计整改,更好提升审计监督质效。

关键词:基层审计 强化整改 监督质效 探索实践

审计是党和国家监督体系的重要组成部分,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量,其中审计整改又是有效发挥审计监督作用的重要一环,是检验审计工作成效的一把标尺,审计过后如果不进行审计整改,就会形成“破窗效应”和“稻草人效应”。然而,基层审计机关时常面临着“整改难”的情形,一些问题屡审屡犯,严重制约了审计工作的有效性和权威性。

一、基层审计整改现状不容乐观

近年来,随着党中央和各地党委、政府对审计整改工作重视程度越来越高、要求越来越严,基层审计机关和被审计单位(人员)对整改工作的认识逐步提高,审计整改成效逐步提升,但由于受审计手段有限、基层审计人少事多、协作配合机制不够健全等瓶颈制约,整体整改形势不容乐观,呈现出以下三个特点:

(一)整改率不高,未达到“应改尽改”。总体审计整改完成率不高,在审计整改实践中,由于种种原因导致问题无法得到整改,长年累月越积越多,形成了“坏账”,造成审计问题整改率不高。某县级市2021-2023年度市级预算执行和其他财政收支审计查出问题涉及资金整改率分别为71.27%、69.92%、75.53%,整改情况不容乐观。

(二)整改度不深,很难“触及灵魂”。大多数完成整改问题都是小问题、容易整改的问题,对表面现象、共性问题积极整改,对深层矛盾、体制机制问题不愿触碰,对涉及切身利益的问题总是回避推脱,例如,某县级市2023年审计查出问题整改92项,但市委、市政府建章立制仅仅2项。

(三)整改力不强,造成“屡审屡犯”。一些被审计单位存在保护和偏袒心理,维护部门利益当“老好人”,整改力度不够,问责处罚更是象征性的点到为止,容易给人造成违规违纪成本太低的印象,使得审计难以形成震慑力,例如,审计部门移交主管部门的案件线索,主管部门往往都是给予通报批评、谈心谈话、自我检讨等较轻的处罚,违纪违法成本较低。

二、基层审计整改存在的问题不容忽视

(一)思想认识不高,主体责任未抗牢。被审计单位往往存在以下三种错误思想认识。一是“与己无关”的心理,对审计机关权限、职责、目标不够了解,认为审计部门就是来找茬挑刺的,表面欢迎、内心抗拒,不愿意对现有工作模式做出较大改变或者付出更多努力,出于维护本部门利益的私心,推诿回避问题,对整改不积极,认为谁查谁改,整改主体责任在审计部门。二是“躺平摆烂”心理。尤其是对问题后果已经造成、整改难度较大,又没有主观整改意愿的问题,表现出“混过一次算一次”,甚至出现虚假整改的情况。例如,挤占挪用专项资金用于人头经费的问题,部分被审计单位以预算没有全额保障、单位财力有限和整改难度较大为由,采取“明一套暗一套”的方式应付审计整改。三是“法不责众”心理。部分被审计单位面对普遍存在的、上下级体制机制未理顺原因造成的、或者是多个部门协同工作中产生的问题,怀揣着责任不全在我、法不责众的心理,转嫁问题责任主体或者强调整改的困难,逃避审计整改工作。

(二)协作配合不畅,联动效应难发挥。存在“三难”的问题。首先是协作配合难。审计整改工作涉及政府、人大、组织、纪检监察、审计机关、被审计单位及其主管部门等多个方面,关于其中各自的职责及工作流程不够明确,审计整改联动机制虽然建立,但其他部门未能真正有效参与整改工作,更多的还是处于书面协助的阶段,未能有效全程参与审计整改工作。导致审计整改工作仍由审计机关唱“独角戏”,审计部门被迫“单打独斗”现象依然存在。其次是结果运用难。地方党委、政府对审计结果的运用不够,存在“审是审、 用是用”的两张皮现象,例如经济责任审计指出某位干部的一些问题,但该同志依然调离岗位,得到提拔和重用。最后是移送反馈难。审计部门移送至主管部门和纪委监委等单位的案件线索,问题立案、结案率均偏低,处理进度也较缓慢,相关线索一压再压,很多不了了之,也在一定程度上打消了审计人员移送案件积极性。

(三)缺乏统一标准,整改评判不精准。目前审计整改的指导、检查及验收工作大都由审计部门主导,但审计系统从上至下还没有出台评判审计整改行为的具体标准或相关机制,实践中对审计问题如何整改,整改到何种程度,如何界定责任、如何进行追责问责等都无法做到统一标准和刚性要求,审计整改程度的判断主要依靠审计人员的经验积累和主观意识,容易导致整改评判不精准、不科学,特别是较为复杂的审计问题整改,涉及多个行业,审计人员由于知识受限,还需要组织相关专业部门进行研究协商;一些问题背后折射出的体制机制原因,在部门层面无法解决,这都需要在党委、政府在顶层设计上予以研究和解决,而目前比较欠缺的就是统一的权威高效、分级分类的整改标准。

(四)项目质量不高,审计整改浮表面。部分基层审计机关对审计项目质量把控不够严格,一些审计项目审计过程中“走马观花”“蜻蜓点水”,没有查深查透,问题定性也没有反映出问题实质和根源,提出的审计意见建议针对性不够,就像医生看病提出的“多喝水、多运动”建议一样,放之四海而皆准,没有结合被审计单位实际,操作性也不强,不能引起被审计单位领导高度重视,降低了审计整改的主动性和积极性,造成审计整改也跟着浮于表面、浅尝辄止。

(五)督办落实不够,整改闭环未形成。基层审计机关人少事多的矛盾十分突出,以笔者所在单位为例,参与一线审计人员仅有20余人,还要经常面临被上级审计机关和纪委巡察抽调人员的情况,这就导致完成计划审计项目成为基层审计人员的首要任务,常常是一个项目还未结束就已经提前进入下个项目,无暇顾及审计整改等后续督办工作,对审计项目整改情况指导检查常常是心有余而力不足。同时,基层审计机关没有向法院一样成立专门的执行庭,缺乏专设机构和专职人员对审计整改工作进行跟踪和监督,没有形成一个有效的审计整改工作闭环,所以审计整改工作往往是“虎头蛇尾”“雷声大雨点小”。

三、做好基层审计整改工作的路径选择

习近平总书记强调,审计整改“下半篇文章”与揭示问题“上半篇文章”同样重要,必须一体推进。新修订的《审计法》专门增加第五十二条对审计整改工作提出了具体要求,从法律层面对审计整改责任界定、成果运用、追责问责等方面予以明确,为推进审计整改工作提供了“尚方宝剑”。笔者认为,审计整改各方都要深入学习贯彻习近平总书记关于审计工作的重要论述,深刻领会新修订《审计法》增加整改内容目的,切实增强做好审计整改工作的紧迫感和责任感,重点从以下几方面抓好审计查出问题整改。

(一)转变思想认识,从“要我整改”到“我要整改”。要着力转变由审计部门主导的被动整改模式,压实被审计单位的整改主体责任和被审计单位“一把手”整改第一责任,形成我要改、主动改的格局。其一要加强学习宣传,充分利用审计整改已经上升到法律高度的历史机遇,加强对审计整改工作的宣传,把习近平总书记关于审计工作重要指示批示、《审计法》纳入党委、政府常务会议、党校主题班学习培训内容,促进各部门提高认识,进一步增强审计整改工作的思想和行动自觉。其二要注重自我提升,审计部门自身也要提高认识,顺应形势,进一步强化审计整改在审计监督中的地位,要把审计查出问题与查出问题整改放到同等重要的位置来抓,一体推进,切实做好审计“下半篇文章”。其三要加强顶层设计。地方党委、政府应将审计整改情况纳入领导干部特别是党政“一把手”重点考核内容,党委、政府督查部门开展跟踪督查,地方人大可开展审计整改专项评议,倒逼被审计单位落实整改。例如,该市党委专门出台了《加强对“一把手”和领导班子监督的责任分工方案》,把审计整改作为单位“一把手”和领导班子监督的重点内容,为有效推进审计整改工作提供了制度依据,对整改不力的单位“一把手”在人大常委会上实行“末位表态发言”,并由市政府相关领导对其进行诫勉谈话。

(二)注重协作配合,从“单打独斗”到“联合作战”。首先要建立联动机制,加强审计监督与人大监督、纪检监督、巡察监督、组织人事监督等监督方式之间的贯通协作,构建党委领导、人大监督、政府主导、各类监督协调配合、主管部门监管和审计跟踪督促的审计整改体系,提升审计整改监督合力。其次要加强结果运用。把审计结果及整改情况,作为领导干部考核、任免、奖惩的重要依据,将审计查出问题整改情况,纳入所在单位领导班子民主生活会、党风廉政建设责任制检查考核及干部廉政档案的内容。例如该市委组织部门把审计整改情况纳入了干部预警纠偏工作机制,组织部门根据审计部门提供的整改情况,对相关干部实行“黄橙红”三色分类预警,下达提醒函,并视情况给予组织处理。再次要加大追责问责力度。纪委监委和相关主管部门对审计发现并移送的问题线索查办不能不了了之,也不能搞“高高举起、轻轻放下”,要做到个个水落石出,件件有回音,特别是对出现审而不改、改不到位、弄虚作假、屡改屡犯等情况的要严肃进行问责处理,维护整改工作刚性,以此倒逼审计发现问题按期保质整改到位。例如,某县级市制定了《关于对“为官不为”行为实行问责的办法(试行)》。对领导干部履行经济责任不到位、造成重大影响,整改不力的,严肃追究相关人员责任,2023年因审计整改不力,问责干部2人.

(三)完善整改机制,从“经验判断”到“有依可据”。着力加强审计整改工作的制度建设,基层审计机关应当积极主动汇报,争取地方党委、政府的支持,以党委、政府的名义出台审计整改的规范性文件,明确各方职责、整改的流程和时间要求,各司其职,相互配合,为整改创造一个良好的环境。例如该市以市委审计委员会名义出台了《钟祥市审计整改工作制度》,明确了审计整改的对象、审计整改各方的责任以及追责问责情形。分类制定整改验收标准,由地方政府协调组织相关部门对需要整改的问题进行专题研究,依据问题所属的不同层面和不同类别,分层分类拟定相应整改措施,列出整改完成的验收标准,便于审计人员精准验收。基层审计机关也可结合实际,对常见问题的整改结果制定量化的标准,如金额问题是否清缴;程序违规问题是否追究原因、建章立制;违法乱纪问题,是否移送、处分等。

(四)提高审计质量,从“蜻蜓点水”到“刨根问源”。基层审计机关要牢固树立“有问题没发现是失职,发现问题不报告是渎职”的意识,切实加强审计质量控制,把审计整改情况作为优秀审计项目评选的重要依据,推行审计项目公开审理,确保审深审透。审计人员在实际工作中要大胆假设、小心求证;审计定性既要客观公正、科学准确,也要坚持“三个区分开来”;审计处理意见要依法依规、符合实际且能解决根本问题;审计建议要有前瞻性、针对性、可行性,要深入剖析问题产生的原因,精准分析问题症结、对症下药提出整改要求;要大胆履职,只要是在审计职责范围之内的,敢于指出党委、政府存在的违规或不当之处,对体制机制方面的问题,以审计专报的形式向本级党委、政府汇报,出台或废除相关规章,从根本上解决问题,达到整改目的。

(五)强化督办检查,从“不了了之”到“应改尽改”。基层审计机关首先要充分发挥审计专业优势,加强服务指导,主动融入被审计单位整改工作,为被审计单位提供专业的咨询和指导意见。其次将审计整改工作前移,注重审中整改,采取边审计、边整改、边指导、边规范的方式,对于问题较为简单的,及时督促被审计单位建立台账、立审立改、整改一个销号一个;对于整改难度较大的问题,指导制定详细的工作计划并严格推进,避免造成审计结束后问题查而不改,最后不了了之。再次要落实审计整改检查机制,基层审计机关要认真履行监督责任,从严验收整改成果,建立审计整改事项回访和检查核实制度,除查阅被审计单位的整改相关佐证资料外,还应到实地走访调查,并定期进行情况通报,表扬先进,督促后进,推动问题真改实改。同时,要将以往审计发现问题整改情况作为下次审计的一项重要内容,对拖延、敷衍、拒绝整改的情形作为审计发现的问题予以反映。最后,有条件的基层审计机关还可探索审计项目实施与督促审计整改剥离的工作机制,建立审计整改专设机构和专职人员,专司审计整改工作,避免审计组人员既当“运动员”又当“裁判员”,推动整改事项应改尽改。

总之,“冰冻三尺非一日之寒,滴水石穿非一日之功”,审计整改是一个长期而系统的工程,需要审计整改各方的不懈努力和持续推进,不断提升审计整改成效,充分发挥审计监督职能,为地方经济社会高质量发展保驾护航。

参考文献:

[1]陶诗儒 廖路.以审促改 助力经济社会高质量发展[J].中国审计,2023(4).

[2]李文胜.审计整改难点堵点因应策略[J].审计月刊,2021(11).

[3]周聿 .以系统思维推进审计整改提质增效[J].中国审计,2023(2).

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