审计视角下政府购买服务过程中常见问题及解决对策

政府购买服务是指政府按照规定的程序,把属于政府职责且适合通过市场化方式提供的服务事项,交由符合条件的承接单位承担,并根据服务数量和质量等向其支付费用的行为,政府购买服务是新时期政府公共服务提供领域的拓展,对政府服务创新供给、转变政府职能、创新社会治理等方面具有重要意义。本文结合审计工作,分析政府购买服务过程中存在的突出问题,并提出相应的意见建议。

一、政府购买服务的背景 

2020年1月,财政部印发了《政府购买服务管理办法》,2021年6月,山东省财政厅印发《山东省政府购买服务管理实施办法》,以上文件的出台对政府购买服务主体和承接服务主体、政府购买服务的内容、购买服务的流程、购买服务过程监督等均作了明确规定。同时,新时期政府购买服务提供方式的改变是公共服务需求层次提升的表现、是全面深化改革的重点任务,是政府职责市场化运行的重要辅助手段,因此,购买服务行为也成为审计部门加强监管的重点领域。

二、政府购买服务过程中存在的主要问题

(一)政府购买服务程序不合规。政府购买服务程序最明显的问题就是政府购买服务程序未遵循市场化的原则采用公开招标、邀标、竞争性谈判、询价、单一来源等方式实施政府采购,而采取直接发包等形式购买或者先指定承接主体,再履行采购程序,政府购买服务程序流于形式,同时,政府购买方在购买服务过程中存在现行法律法规明确禁止的行为或将采购服务价格定在法律法规限额标准以下,采用化整为零的方式规避政府采购和公开招投标的行为。

(二)政府购买服务内容泛化。政府购买服务的内容包括政府向社会提供的公共服务,以及政府履职中所需的辅助性服务。在实际购买服务的过程中容易出现部分单位借政府购买服务人员或岗位等名义变相用工,将人员聘用、劳务派遣、设置公益岗等纳入政府购买服务,以及借政府购买服务名义变相将工程建设、工程和服务合并的项目、融资行为等纳入政府购买服务,还有将本该由政府部门直接负责履职的事项也通过政府购买服务外包出去,转嫁工作责任,造成政府人事管理风险。

(三)服务质量监管不到位。部分政府单位在购买服务后当“甩手掌柜”,在承接主体服务的过程中对合同执行情况缺少必要的履约监管甚至完全不管,对承接主体服务没有完善的评估指标体系,存在合同一签了之、服务一包了之的现象,出现了服务承接主体“服务质量差、费用不少拿”甚至“收钱无服务”现象。同时,由于政府采购服务是新时期政府服务提供方式的创新,政府采购服务的承接主体在政府服务领域存在服务经验不足、服务规模不大、人员专业素养不高等问题。

三、政府购买服务的审计建议

(一)加强政府购买服务程序管理。政府购买服务应该严格按照政府采购的方式和程序执行,由购买主体根据购买内容及市场状况、相关供应商服务能力和信用状况等因素,按照“方式灵活、公开透明、竞争择优”的原则组织政府购买服务流程。购买主体购买政府集中采购目录内或者采购限额标准以上的服务项目,应当按照政府采购有关法律法规规定,采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等方式确定承接主体。政府集中采购目录外或者采购限额标准以下的服务项目由购买主体内部控制制度规范管理。

(二)明确政府购买服务内容。政府购买服务使用的是财政性资金,目标是使社会获得更加优质的政府服务,讲究的是政府服务的公共性及财政资金的经济性,政府购买服务过程中要严格确保资金投入与获得服务的性价比,更不能将需要直接履行的职责通过购买服务来实施,也就是严格按照《政府购买服务管理办法》,明确不属于政府职责范围的、应当由政府直接履职的、政府采购法律、行政法规规定的货物和工程以及将工程和服务打包的等事项不得作为政府购买服务内容。

(三)健全服务管理链条,实行全过程绩效管理。承接主体确定后,购买主体应与承接主体依法签订政府服务委托合同,明确服务事项具体内容、质量具体要求、合同金额及支付方式、双方权利义务事项和违约责任等,同时,购买主体应加强对承接主体提供服务的管理,督促承接主体严格履行合同,对涉及财政资金量多和对社会影响大的政府购买服务项目开展事前、事中、事后的全过程全周期绩效评价,对服务提供过程中发现的风险苗头及时加以纠正,做到指导承接主体提供优质公共服务、履行社会责任的同时,提高财政资金绩效,推动政府购买服务领域持续健康发展。