审计视角浅谈治污对赌之流域横向生态补偿

2021年7月,山东省生态环境厅、财政厅联合印发实施《关于建立流域横向生态补偿机制的指导意见》,提出在现行纵向生态补偿体系的基础上,建立流域横向生态补偿机制,协同推进全省上下游水生态环境保护,打造黄河流域生态补偿保护“山东模式”。本次以山东省为例,浅谈审计视角下的流域横向生态补偿。

一、流域横向生态补偿的含义和作用

流域横向生态补偿是指流域上下游签订横向生态补偿协议,将流域跨界断面水质类别或特征因子浓度值作为补偿基准,优于协议目标下游补偿上游、差于协议目标上游补偿下游,为保护水环境付出努力的上游地区以及水环境质量受到损害的下游地区给予合理补偿。

流域横向生态补偿分为跨省横向生态补偿和县际流域生态补偿2种,如2021年4月,山东、河南两省签订的黄河流域(豫鲁段)横向生态保护补偿协议,即为跨省横向生态补偿,按照协议约定,2022年山东拨付河南生态补偿资金1.26亿元;山东省133个县(市、区)301个跨县断面全部签订横向生态补偿协议,2021年度共兑付补偿资金3.24亿元,在全国范围内率先实现县际横向生态补偿机制全覆盖、全兑付。

生态补偿机制是运用行政和市场手段,调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。作为我国生态补偿制度的重要探索和创新,流域横向生态补偿机制是一种流域上下游“责任清晰、合作共治”的长效管理机制,实现“保护者得利、受益者付费”的补偿效应,调动流域上下游治污积极性,落实水污染防治主体责任,促进流域生态质量不断改善。

二、流域横向生态补偿的审计重点和方法

关注生态补偿机制建立。各级政府是建立辖区横向生态补偿机制的主体。审计重点关注各市政府是否印发相关制度,作为县(市、区)签订横向生态补偿协议的指导意见,是否按要求明确补偿基准、选择补偿方式、确定补偿标准,是否完善跨界断面水质水量监测保障等配套机制。

关注生态补偿协议签订。审计重点关注县(市、区)之间的协议签订情况,是否存在落实不到位问题,如因水质类别未达成一致,未及时签订横向生态补偿协议,造成断面水质较差,甚至为劣Ⅴ类水体;关注协议签订内容,跨界断面的选定是否合理,是否将不合适的断面纳入协议,如因上下游利益博弈或为及时完成签订任务,将常年断流且不属于国家、省、市控的断面纳入协议;关注协议内容修改情况,是否存在未按要求修改横向生态补偿协议补偿基准、补偿指标等,如按要求应增加总氮指标,并补充总氮相关补偿条款,但实际未按要求修改协议内容。

关注生态补偿资金兑付。按照山东省相关要求,流域横向生态补偿资金由省市两级每月各自核算跨市、跨县界断面补偿金额,每季度通报情况,每年4月底前完成上一年度资金清算,对不按照协议约定兑付的县(市、区),省市财政将通过体制结算予以清缴。审计重点关注市级财政是否在环保资金分配时,对跨界断面数量多、财政困难的县(市、区)给予重点倾斜;县(市、区)是否严格按照时限要求完成补偿资金兑付,是否存在补偿资金未按时到位问题。

关注生态补偿资金使用。补偿资金专项用于流域环境综合治理、生态保护建设、生态补偿等。审计重点关注县(市、区)生态补偿资金分配、使用的规范性,如县(市、区)将资金分配给申报企业,关注是否对申请补贴的项目进行广泛征集,对项目是否符合资金扶持条件进行筛选,是否对各候选项目的资金分配数量按规定进行集体研究,是否对资金的使用进行监管,确保企业将资金用于申报项目建设,防止出现权利寻租、资金损失等问题的发生。

三、结语

流域横向生态补偿机制的建立,充分发挥财政政策的激励约束作用,推动环境治理与经济利益挂钩。协议双方由开始的分歧和碰撞,逐步达成水质改善的统一认识,由“各自为战”逐步变为“合作共赢”,加快绿水青山向金山银山的高质量转化,形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。