当前地方国有金融企业经营管理问题分析及对策建议

为做强做优做大国有资本,提高国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力,中办国办于2020年出台了《国企改革三年行动方案(2020-2022年)》(以下简称《方案》),要求各地积极稳妥推动国企混合所有制改革。近年来,笔者所在单位加大对国有金融企业混合所有制改革和经营管理绩效的审计力度,发现在混改及经营中存在一些管理问题。

一是引资扩股混改中尽职调查失职,国企失去控制权。为提高国企效力、活力和竞争实力,国资管理部门积极推进地方国有金融企业进行混合所有制改革试点,要求国企集团在保证相对控股的前提下,以增资扩股方式引入在金融行业业务经验丰富、资本实力雄厚的战略投资者参与国企混改。审计发现,国企集团在混改过程中尽责调查严重失职,未对拟投资对象进行深入调查,未核实投资者提供的中介审计报告的真实性,未从纳税、资信等多方面研判投资者的经营实力,仅从工商登记信息方面进行简单调查,未发现中介审计报告造假及投资者之间存在关联关系等问题,导致国企集团在引资扩股混改中名义上控股,实则失去控制权,为国企监管埋下隐患。

二是制衡机制失效,经营层权力大,董事会被架空。按《方案》要求,国企集团要健全以管资本为主的国资监管体系,以股权为纽带对控股混改企业实施国资监管,通过完善中国特色现代企业制度,建立科学有效的混改企业治理机制,实现国资、民营股东相互取长补短、融合共同发展目标。审计发现,有的国企集团委派国企职工兼任混改公司董事长,公司日常经营由民营股东委派的总经理决定。有的国企集团虽拥有混改公司董事会过半表决权,但通过公司章程将公司治理权大量授权经营层执行。公司实际被民营股东“操纵”,董事会被“架空”,致使大量资金未经董事会审议流向民营股东及其关联方,形成损失。

三是内控制度缺失,关联交易失控,大量国有资金流向民营企业。审计发现,部分混改企业内控制度缺失,投融资行为不规范,关联交易管理失控。有的企业无关联交易制度,重大关联交易视作普通交易由民营经营层进行审批、决策;有的投资项目审核流于形式,资产评估报告不实,向民营股东提供大量信用借款、不断展期;有的企业风险控制措施弱,投后监管不力,资金挪用于房地产项目;有的企业违反监管规定,对民营股东融资需求“有求必应”“一路绿灯”,以虚假业务或通道业务提供融资,导致国企集团大量资金通过混改企业以融资租赁、商业保理、小额贷款等形式流向民企,国有资产承受损失风险。

四是规避国资监管,经营业务下移,国企实际承担参股企业全部经营风险。国企以参股等方式与各类所有制企业合作,有利于提高国有资本运营效率,有利于发展混合所有制经济。但由于国企对参股企业不具有控制权,对重大事项的表决权和话语权相对较弱,一般难以做好事前决策和事中监管等工作,基本通过中介机构审计报告了解经营管理情况,不能及时发现企业经营风险,不利于有效发挥国资监管作用。审计实践发现,部分国企以“明股实债”、信用借款等方式,将大量资金转借给参股企业经营,违规开展资金借贷业务,实际承担了参股企业全部经营风险。部分国企为规避国资监管,以参股企业为主体进行项目投资,项目投资失败,使国企对其信用借款资金蒙受损失,收益与风险严重不对等。

五是违规分配利润,掏空企业资产,国企成为“背锅侠”。审计发现,某小贷公司经营管理不规范,违规向民营股东贷款及向其担保的关联方提供低息贷款,大量资金长期拖欠未还。违反监管规定开展经营业务,不良贷款率远超同行业水平。财务管理混乱,随意变更利息核算方法,虚增企业盈利,并在未分配利润不足情况下,采取财务挂账形式,以分配利润名义向股东分配资金。同时未经资产评估,承接与自身同股权结构、同管理团队、同经营业务的已注销公司违法经营产生的不良贷款,以置换对其借款的资金,严重侵蚀企业法人财产,使国企集团对小贷公司的信用借款缺乏有效财产保障,国有资产存在安全风险隐患。

六是违规股权投资,套取投资资金。深化国有金融企业改革,就是要聚焦主责主业,回归金融本源,不断优化和调整国有金融资本布局和结构,增强金融功能,更好服务实体经济发展。实践中有些国企集团虽制定战略发展规划,但缺乏具体实施计划和落实办法措施,无投资监管制度和考核制度,存在盲目投资和违规投资行为,造成国有金融资本损失浪费。审计发现,某国企集团对权属企业投资管控不力,各权属企业对外投资各自为政,有的投资同质金融业态,造成同业竞争;有的跨界境外酒店投资,造成投资损失;有的未经可行性研究和“三重一大”决策,盲目出资参股,投资管理失控、资金被骗。股权投资企业近一半亏损或无投资收益,有的常年未经营,已资不抵债,资源配置效率不高。

七是企业层级多,管理权责不清。改革重点任务之一就是要健全完善现代国有金融企业制度,建立重大经营管理事项清单,厘清各治理主体权责边界,落实党委会、董事会、经理层职责,形成科学有效的国企治理机制。审计发现,目前国企集团普遍存在组织机构庞杂、管理层级多等问题。有些企业因历史原因重组整合,仅成建制简单合并,未对人力、物力、财力进行清理和有效利用,形成对国资国企越调整整合,国企集团所属企业就越多、管理链条就越长的怪现象。有的企业开展一个项目设立一个企业,层层递延、层层繁衍,多达6-7个层级,且上下级企业交叉持股、股权结构复杂,造成管理权责不清,监管鞭长莫及,难以定责追责。

为推动国有企业深化改革、提高经营管理水平、确保国有资产保值增值,应坚持增活力和强监管相结合原则,加快建立健全现代企业制度和以管资本为主的国资监管体制,积极稳妥化解风险,提升管理水平和效能。

一是加强国资监管,维护国资安全。加强出资人监督,明确国资监督职责,建立完善以管资本为主的权力责任清单,明确履职重点,厘清职责边界,做到该管的要管、不缺位,不该管的要放权、决不越位。加强全过程监管,事前加强规范、事中注重监控、事后强化问责,定期进行专项检查,将检查结果运用到业绩考核和干部管理等工作中。搭建多部门协同监督工作机制,统筹出资人监督、纪检监察监督、审计监督、巡视巡察监督等,形成监管合力。建立健全责任追究制度,完善重大经济事项决策过错认定标准等配套制度,严厉查处在混合所有制改革中利益输送、侵吞国有资产等违法行为。

二是加强党的领导,完善公司治理。把党的建设融入公司治理全过程、全方位,加强国企党风廉政建设,强化企业领导班子管理,推动企业充分发挥党委领导作用、党支部战斗堡垒作用、党员先锋模范作用。严格落实“三重一大”决策制度,制定党委会前置研究重大经营管理事项清单,规范决策程序,建立权责明确、管理科学、有效制衡的现代企业制度。加强对权属企业重大经济活动决策程序的监督及职权管理,合理放权,细化监管责任。聚焦企业功能定位,盘活用好国企资源、资质、人才,理顺股权关系,压缩管理层级,调整经营结构,优化资产布局,增强国企竞争力。

三是规范经营管理,妥善化解风险。国企集团应按照审慎经营原则,加强控股及参股企业管理,对投资项目从事前、事中到事后持续监管,积极参与混改企业、参股企业治理,有效行使股东权利,确保企业经营和投融资行为符合国家经济政策和企业发展战略。完善风险管控机制,严格执行业务审批流程和操作规程,认真开展尽职调查和业务真实性、合规性审查,严守监管红线,规范业务行为。积极妥善化解和处置存量风险,堵住经营风险漏洞,防止国有资产流失。优化资产布局,清理低效无效资产,让企业“轻装上阵”。健全市场化经营机制,不断增强经营活力,提高经营水平和抗风险能力。

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