谈领导干部经济责任审计的责任界定与评价

经济责任审计对促进领导干部履职尽责、担当作为,强化权力运行监督制约发挥重要作用。经济责任审计的主要难点在于对领导干部履行经济责任过程中所存在问题的应承担责任的界定上,少数审计人员存在着对责任界定范围对象不清,标准理解不透、把握不准等问题,从而导致对被审计对象的责任界定不够准确,使得审计质量难以保证。现结合自身经验,在经济责任审计中就如何准确界定领导干部应承担的相关经济责任,谈一下自己的看法。

一、经济责任审计进行责任界定的必要性

经济责任审计的对象是领导干部。审计发现的问题应当是领导干部履行经济责任过程中的问题,而不仅仅是被审计地区、部门、单位存在的与被审计领导干部有关的问题。因此,对审计发现的问题界定领导干部应当承担的责任,明确问题与领导干部履行经济责任之间的关系,其本身就是审计发现问题的重要方面。通过责任界定,可以确定领导干部在其中所起的作用,更直观说明问题的严重程度。因此,责任界定是经济责任审计的本质要求,是审计发现问题的重要属性,是审计结果的重要体现,是进行客观公正评价的重要依据。

二、经济责任审计责任界定的概念及制度演进

经济责任审计责任界定是指,针对经济责任审计发现问题,按照权责一致原则,根据领导干部职责分工和其他相关因素,对被审计领导干部应当承担的责任进行界定并划分责任类型的过程。责任界定作为经济责任审计的关键环节,是经济责任审计区别于其他类型审计的重要特征之一。2010年,中办、国办《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第三十四条规定,“审计机关对被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题所应当承担的直接责任、主管责任、领导责任,应当区别不同情况作出界定。”适应党内法规日臻完善,公共管理日益规范的实际,需要对领导干部经济责任界定的规则做出修改。2019年,中办、国办出台了《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》(以下简称《规定》),《规定》第三十九条规定,只对被审计领导干部界定“直接责任或者领导责任”,不再界定“主管责任”,同时,对于其他非被审计领导干部不再界定责任或者不在报告中反映所负责任情况。

三、经济责任审计责任界定中存在的困难

(一)责任界定标准尚不够细化,操作界限不好掌握。《规定》明确,直接违反有关党内法规、法律法规、政策规定的应当承担直接责任。但这里并未细化具体内容,直接违反党内法规、法律法规、政策规定具体形式不够明确,导致认定上难以把握,给审计工作带来困难。如,在某部门领导的定责,存在应该进行集体研究而未进行集体研究的事项,但并没有造成损失或严重后果,那么在对该问题定责时要考虑其是否属于直接违反党内法规、法律法规、政策规定的行为。如果属于,那么直接责任的界定范围未免过于宽范;如果不属于,那么该问题的表现又很符合这一规定的形式要件。

(二)审计取证的局限性给责任界定增添了难度。一是决策过程等定责资料很难准确获取。《规定》中承担“直接责任”的“授意、指使、强令、纵容、包庇”“决策部署不坚决”“对造成的后果起决定性作用”;承担“领导责任”的“没有发表明确的反对意见”“疏于监管,未及时发现问题”等,均属于比较宽泛的表述,在实际操作中较难把握,加之部分会议纪要、会议记录等决策类资料记录不够详尽,增加了定责的难度。二是责任界定标准与现实存在一定程度的脱节。如《规定》要求,“授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反有关党内法规、法律法规、政策规定的应当承担直接责任。”但在实际工作中,审计机关很难取得“授意、指使、强令、纵容、包庇”的证据。三是部分责任认定关键证据的取得较难。当遇到需要的关键证据时,往往以没保存、找不到、丢失等理由搪塞;而如果采取谈话措施的话,也会遇到问到与责任挂钩的关键问题时以时间太久、忘记了、记不清了等说辞让你掌握不了真实情况,而审计也没有更有效的强制措施,因此给问题查核、责任的挂钩带来一定的难度。

(三)国有企业领导干部岗位的特殊性给定责带来困难。由于法人治理结构不完善,以及决策事项程序不规范,在董事长、总经理实际行使职权时,职责和权力存在交叉重叠等情况,如被审计领导既是集团的董事长、党委书记,又是子公司的董事长、党委书记,在子公司重大事项上报集团决议时,就发生了职责转换的情况,对定责产生了困难。

(四)责任界定中有关造成损失浪费或后果的程度界定难把握。《规定》第四十一条第三款“……违反有关党内法规、法律法规、政策规定,或者造成公共资金、国有资产、国有资源损失浪费,生态环境破坏,公共利益损害等后果的”应承担领导责任。《规定》未对损失浪费和后果的金额进行明确,对金额较小的是否可以不定责。

(五)审计人员的业务水平差异影响定责的均衡性。每个审计人员的能力有一定的差异,除了一些能够直接通过新《规定》的描述来判断该问题的定责之外,有很多发现的问题并不能够根据新《规定》的描述来判断。对于模棱两可的定责问题,就有可能因为审计人员的个人业务水平的差异造成定责的不准确。例如,某个乡镇违规发放津补贴的问题,对于直接分管政府工作的乡镇长应该定直接责任,而对于乡镇书记是应该定领导责任,还是直接责任,不同的审计人员在认定时就会存在差异。

四、经济责任审计责任界定的建议

经济责任审计责任界定的要点是“规范审计、合理定责”。只有问题“找得准、事实清”,才能“合理定责”。

一是要加大《规定》及释义学习的力度,学深一步、学透一点。如《规定》第四十条第一项“直接违反有关党内法规、法律法规、政策规定的”,包括个人直接违反、以集体决策名义直接违反等内容,要理解透彻。又如《规定》第四十一条第一项“民主决策时,在多数人同意的情况下,决定、批准、组织实施重大经济事项,由于决策不当或决策失误造成公共资金、国有资产、国有资源损失浪费,生态环境破坏,公共利益损害等后果的。”与第四十条第一项的根本区别,在于该条明确领导干部决策时,前提是没有直接违反有关党内法规、法律法规、政策规定,只是决策不当或决策失误造成后果,因此是承担领导责任。要正确把握"直接违反"与“不履行或不正确履行经济责任”的区别。“直接违反”是明知故犯,主观上具有主动性和积极性,是希望所存在问题的发生,存在的问题是由领导干部直接决定、批准或组织实施的;而“不履行或不正确履行经济责任”可以理解为“不知道而犯”,主观上具有被动性和消极性,存在问题的发生和不发生都不是自己所希望的,存在的问题一般为“不知道”,或者知道后“没有管理到位”。

二是要与权力运行和责任落实准确挂钩紧密结合。要准确把握审计重点内容,搞清楚被审计对象有哪些经济责任,其中的权力运行侧重于他做了哪些,怎么做的,效果怎么样;责任落实侧重于哪些是他应该做的,应该做的他是不是都做了。

三是要采取有效措施提高审计取证的质量。审计实施过程中,要强化现场管理,要做实审计取证。在取证时,要对事项决策过程、领导干部参与程度、发挥作用程度等情况进行取证。另外对一些取证难度较大事项,如领导干部个人授意的取证,确实难度较大,需要具体情况具体对待,注意讲究取证方法和技巧,如确实难以落实证据,也不宜定直接责任。

四是要坚持实事求是和谨慎性原则。领导干部经济责任审计的结果,是考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据,因此,对经济责任审计结果的评价,要坚持依法依规、权责一致、实事求是的原则,切实落实“三个区分开来”的要求。评价要以审计的事实为依据,要按照客观事实的本来面貌作出,不能附带任何有主观因素的意见,不能做言过其实的表述。审计评价中要保持谨慎的态度,对审计未涉及、证据不充分、依据不明确、职责超范围的事项不予评价;对应该评价的事项,还要充分听取被审计对象的陈述和申辩;对情况复杂难以结论的问题,要进一步查阅认定责任的相关会议纪要、记录、批示、文件、合同和协议等方面证据;在认定责任时,要善于抓住被审计对象履行经济责任的主要矛盾、主要风险、主要的违纪违法问题等,还要应当充分考虑问题产生的历史背景、客观环境以及领导干部所起的作用,根据问题性质、后果程度等,具体问题具体分析,不能简单地、机械地套用定责相关规定。要全面历史辩证地看待问题,鼓励干部担当作为、干事创业,促进经济高质量发展。

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