以新发展理念开展自然资源资产审计的思考

近年来,湖北省襄阳市审计局认真落实中央“两办”《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》,贯彻新发展理念,紧紧围绕地方发展大局,对领导干部自然资源资产离任(任中)审计进行了有益的探索,助力生态文明建设,为“加快建设美丽襄阳,率先实现绿色崛起”贡献了审计力量。笔者将结合近年来开展自然资源资产审计实践,就如何提高审计质效,更好发挥审计建设性作用,浅谈一下自己的思考。

一、坚持科学立项,做好统筹规划

领导干部自然资源资产审计的对象是各级党政主要领导干部和承担自然资源资产管理和生态环境保护工作部门的主要领导干部,审计的内容是任职期间履行相关管理和管护责任等情况,因此如何安排确定具体审计对象,制订科学合理的审计计划,必须认真研究,科学谋划,缜密实施。一是要摸清底数。对涉及自然资源资产的地方、部门和单位,要按照属地管理的原则,明确责任主体,开展摸底调查,建立全面完整的审计对象台账。二是要加强沟通。各地在安排年度审计项目计划之前,要提前与组织部门沟通联系,准确掌握年度拟开展经济责任审计的领导干部相关基本情况,保证自然资源资产审计与领导干部经济责任审计能够及时同步地得以立项。三是要科学计划。要兼顾审计力量和组织人事部门干部调整任用等因素,科学制订分年度审计项目计划,中短期相结合,有序实现应审尽审、分批尽审。四是要严格报批程序。自然资源资产审计对象规格高,政治性、政策性强,必须按规定依程序向各级党委审计委员会报批后方可组织实施。

二、精心制定方案,明确工作重点

领导干部自然资源资产审计,针对性强但范围很广,被审计领导干部所在地区主体功能定位、地方资源禀赋实际情况不尽相同,受当前审计人力、业务水平以及技术手段的限制,难以保证对一个地区的土地、森林、大气、水、矿产、环境管护等领域做到全面覆盖式的一次性审计,因此应加强对当地生态资源特点、特色的综合研判,注重结合地方实际情况来确定审计范围,制定实施方案有的放矢,避免审计重点不突出,因面面俱到而产生“蜻蜓点水”现象。如某地资源丰富,其他资源相对匮乏,审计重点就应以水资源为主;又如某地是国家自然资源保护区,审计重点就应以森林资源和环境管护为主;再如某地磷矿业发达,则审计重点就应以矿产资源开发和土地保护为主。

三、整合资源力量,提高工作质效

自然资源资产审计涉及面广,涉及单位多,很多基础数据都是各单位自己掌握,各自为战,同时数据标准、口径也不尽相同,导致审计数据采集、数据后期处理费时费力,极大地影响审计效率。因此,必须加强与发展改革、国土资源、环境保护、水利、农业、林业、能源等自然资源资产管理和生态环境保护工作单位、部门的沟通协调,推动自然资源资产数据平台的互通共享,统筹各方资源,整合各方力量,实现协同作战。一是在人员组成上,探索“审计人员+技术人员”的工作模式,形成优势互补;二是在数据分析时,要注重结合历年影像图和自然资源部门年度遥感监测图斑,注重参照影像初查结果,形成需现场核实的矢量数据文件清单;三是在现场核实确认时,要由审计人员、被审单位及自然资源和规划部门的技术人员组成三方核查小组,同赴现场勘察,共同研究确认疑似违法占地图斑等问题,制作审计现场踏勘记录和审计取证;四是在审计手段上,要注重新技术运用,特别是要大量运用无人机低空遥感、地理信息技术等多种新型测绘地理信息应用技术,自动识别提取问题图斑,推广使用高精密测绘无人机进行疑点航拍核查,从而减轻审计人员户外作业工作量,提高精准度,提升审计质效。

四、突出审计重点,力求结论可靠

为保证审计结论的缜密性和审计结果的公信力,要特别突出四个方面的重点:一是聚焦生态文明政策落实。牢牢把握政策导向,围绕中央省市关于生态文明建设工作要求落实情况、河湖长制建立落实情况、长江十年禁渔计划等重大政策,重点关注区域在推进政策落实方面的具体举措、执行进度、实际效果等,重点关注政策执行不到位、落实效果差等突出问题,促进政策落地生根和不断完善,确保严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线,保障资源节约集约利用和生态环境安全。二是聚焦领导干部履职实绩。重点关注耕地保有量、基本农田保护、用水总量及用水效率、森林覆盖率、生态环境质量等约束性指标落实情况,以及高标准农田、水利水电项目、城乡污水处理设施、矿山生态环境修复治理等重点项目决策落实情况和建设运行实际效果,关注其中存在的决策不规范、管理不到位、落实成效差等问题不足,督促领导干部践行新发展理念,切实履职尽责。三是聚焦民生热点难点。坚持民本审计理念,在强化审计监督的同时,高度关注近年来有关自然资源和生态环境方面的信访案件及网络舆情,从群众最关心、反映最强烈的问题入手,将基本农田保护、生态环境修复、河流水质变化等关系群众切身利益的方面作为审计重点,多范围、多角度了解实情、摸清情况,加强调查分析,对群众的意见和诉求等进行重点核查,精准锁定问题疑点,切实维护好群众合法权益。四是聚焦审计问题整改。审计部门可以建立审计情况通报、整改落实、跟踪检查等制度,及时向党委、人大、政府和相关主管部门反映审计结果,使得审计结果得到充分运用,促进领导干部在任期内承担起合理利用、有效开发自然资源资产的责任,运用“清单制”“销号制”持续督促审计发现问题整改,积极推动地方有关部门进行整改。

五、完善指标体系,精准评价定责

如何运用反映当地自然资源资产实际状况的若干指标,对被审计领导干部任职期间自然资源资产管理和生态环境保护情况,进行公正、公允的定性分析与定量评价,是审计的重点和难点,也是建立科学的自然资源资产审计评价体系的关键所在。结合近年审计实践,对领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况,可以按“好、较好、一般、较差、差”5个等次来进行综合评价;在评价内容上,可以围绕重点资源、重点部门、重点行业、重点地区、重点资金、重点项目、重点改革事项等“七个重点”来深入分析;在具体的评价原则上,要做到三个方面的重点关注:一是要重点关注定位,分析评价主体功能区定位;二是重点关注变化,分析自然资源资产的实物量和环境质量变化情况;三是重点关注责任,分析领导干部履职责任和相关主要工作情况。只有通过持续完善审计评价的若干指标,才能实现为领导干部履职精准“画像”的目标。

六、坚持综合施策,力求跟踪问效

要注重发挥审计的批判性作用和建设性作用,提高审计工作质效。一要发挥审计的批判性作用。要坚持问题导向,通过审计关注各地是否存在违法占用耕地、违规设立排污口、向江河湖库超标排污、非法采砂挖矿、围栏围网养殖、环保政策执行不到位等方面问题,尤其关注环境污染造成的“外伤”、生态系统破坏造成的“神经性状况”、把自然资源资产过度开发造成的“体力透支”等显性问题,一经查实,持续跟踪督促整改,推动各级党委政府重拳遏制,确保整改事项件件落实、件件销号。要严肃追责问责,对审计发现的人为因素造成的自然资源资产严重毁损和重大生态环境污染损害的责任事故,需要追究领导干部责任的,要按有关规定和干部管理权限移送组织部门、纪检监察机关、司法机关等,依规依纪依法追究相关人员的责任。二是要发挥审计的建设性作用。着眼于长常,探索建立领导干部自然资源资产离任审计情况通报、整改落实、跟踪检查等制度,推动党委政府专题研究、专项立制,推动相关部门出台高效利用自然资源、加强生态环境保护方面的制度和办法,从体制、机制、制度上固本强基,逐步建立经济发展与环境保护和谐统一的长效机制,有力推动生态文明建设。

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