重点投资项目审计存在的问题及对策建议

摘要:重点投资项目建设是拉动投资增长和带动经济发展的重大支撑,同时存在进一步加强管理和审计监督的问题。本文从工程建设项目合同管理、项目审计中工程造价争议、项目隐蔽工程审计等方面,剖析了问题产生的根源,提出了完善和规范投资审计工作、推进转型发展等对策建议。

关键词:重点投资项目 问题  对策建议

随着我国市场经济体制日趋完善,政府公益性和基础性项目的建设规模越来越大,已成为推动社会经济发展的重要组成部分,对经济和社会事业发展具有基础性、先导性的作用。近几年来,各地相继开展了一批影响大、规模大、投资大、周期长的重点工程建设,对推动当地经济社会发展起到了重要的作用。由于政府投资建设项目涉及行业广、建设周期长,由计划经济体制沿袭下来的政府投资项目管理体制存在诸多不足,致使重点投资项目建设存在一些不容忽视的问题,亟待进一步规范和提高。

一、当前重点投资项目审计存在的主要问题

(一)工程建设项目合同管理存在的问题。建设工程施工合同是建设单位与施工单位办理工程结算款的重要依据之一。审计发现,部分建设单位在推进工程建设项目时,对合同管理重视不够,导致在办理竣工结算时,双方对建设工程合同条款产生分歧和争议。在签订合同时,存在结算条款未执行招标文件规定的结算方式,违规修改招标文件已明确的工程价款调整范围及调整方法,以签订补充合同方式违规修改变更合同重要条款等问题。

(二)投资建设项目审计中工程造价争议的问题。在政府投资建设项目审计中,审计人员需要处理大量的工程造价争议问题,如招标文件和建设工程合同实质性条款间存在矛盾、补充协议与建设工程主合同内容不一致等。若这些争议问题不能及时、妥善地解决,会妨碍建设项目的顺利实施,影响项目的工期和质量。

(三)建设项目隐蔽工程审计中存在的问题。重点项目建设隐蔽工程因涉及投资相对较大,且因形成的实体后续不可见,部分参建单位为追求高额利润弄虚作假,甚至违纪违法,而事后审计受资料和手段限制,审计难度大,成为工程审计监督的重点和难点。如水下隐蔽工程,无法直观了解其真实情况,工程量核实难度大;还有基础换(回)填隐蔽工程,工程完成后,会被其后进行的施工程序所覆盖,无法还原现场;再就是公路地基隐蔽工程,软弱地基加固是否采用碎石桩进行地基处理,需要根据多方面进行专业综合判定,不能擅自应用碎石桩,以不合理变更增加工作量。

(四)政府投资审计转型发展存在的问题。近年来,随着经济建设的快速发展,政府投资建设项目不断增加,投入的资金量也在逐年增大,对政府投资资金项目加强监管已经成为各级政府和社会各界关注的热点、焦点。审计人员在思想上存在审不审、审什么、怎么审的问题,对投资审计监督的认识有待提高;监督与服务的关系尚未理顺,存在“以审代结”“凡投必审”“简易程序”等问题,存在越位参与项目管理“以审代结”,存在审计缺位“一退了之”等问题。有的地方投资审计对象和范围不很明确,审计取证、延伸审计、审计处理等行为不够规范,使投资审计监督难以回归本源。

二、进一步加强重点投资项目管理的对策建议

重点投资项目建设事关区域经济社会发展大局,如何进一步搞好重点投资项目建设是摆在我们面前既关键又紧迫的任务,我们要采取有效措施,着力做好项目管理、完善机制、项目前期准备、强化服务等方面工作,以保证重点投资项目建设顺利进行。

(一)规范和加强重点投资工程建设项目合同监管。一是推动政府部门完善招标投标相关制度,加大对违法违规行为的监督问责力度,规范工程建设项目招标投标行为。二是充分发挥审计监督作用,督促建设主管部门加大工程建设施工合同的备案审查力度,防止政府投资建设损失浪费。

(二)审计应对重点投资项目工程造价争议的策略。一是招标文件与建设工程合同不一致的应对方式。审计人员依据《招标投标实施条例》相关规定执行,遇到不一致的情况时,应按照招标文件中的相关条款进行审计。二是补充协议与建设工程主合同不一致的应对方式。补充协议是对原主合同的补充或者变更。按照最高人民法院关于审理建设工程合同纠纷案件的解释,如补充协议与主合同产生矛盾时,则补充协议无效。三是招标文件中的计价编制说明或者设计图纸等文件与工程量清单不一致的应对方式。针对争议,审计人员根据合同条款、招标文件、工程量清单以及相关法律法规,进行仔细分析和认真讨论,认定编标单位失误,导致价格差异。

(三)探索投资建设项目隐蔽工程的审计方法。一是“透视”水下隐蔽工程。审计人员可以通过外部踏勘,结合内部资料分析测算,内业外业相结合拨开疑点;运用水下勘测技术,采用测算分析法挖出工程量差;运用单波测量技术锚定虚假签证,形成闭环证据链,从而发现和锁定问题。二是地基换(回)填审计“三部曲”。在对地基换(回)填审计过程中,审计组可通过核查内部资料闭合性发现疑点、调查外部资料印证疑点、现场取样分析锁定问题“三部曲”,实现对隐蔽工程的真实性和准确性审计。三是公路地基隐蔽工程的审计要点。根据地勘资料、试验数据、现场施工情况进行专业综合判定后,方可使用碎石桩浇筑路基。审计人员可通过横向比对牵出疑点,多管齐下攻破难点,追根溯源揭示问题,处置好公路地基隐蔽工程审计难题。

(四)完善和规范投资审计工作推进转型发展。

(1)提高站位,把握投资审计转型发展方向。坚持法治思维,准确把握新阶段投资审计发展方向,积极探索业务管理新模式,扎实推进投资审计转型发展。

一是系统学习,深入领会投资审计转型政策文件精神。学习习近平总书记关于审计工作的重要指示批示精神,学习全国人大法工委和国务院法制办关于纠正地方政府规章中“以审代结”问题等函件要求,以及《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》等文件要求。通过学习,审计人员不断提高政治站位,充分认识到加快投资审计转型是全面依法治国的需要,是全面深化改革的需要,是推进审计事业良性发展的需要。

二是集体研究,准确把控转型方向和责任边界。研究讨论投资审计转型工作,强化转型顶层设计,明确投资审计必须回归审计监督主责主业,准确把握审计监督职责与审计结果运用的关系,杜绝“以审代结”“凡投必审”“简易程序”等问题。明确审计部门履行审计监督主体责任,对项目开展全过程审计监督,工程结算审计必须在建设单位完成工程结算审核的基础上实施,不介入与审计职责无关的项目管理工作。

(2)多措并举,加大投资审计转型发展力度。投资审计转型发展的第一步是转型,第二步是发展,没有平稳健康的转型就不可能有投资审计的良性发展。

一是确定“四转一标”工作思路。聚焦主责主业,立足转角色、转范围、转目标、转程序、建标准五个方面提出投资审计“四转一标”的转型发展思路,推动投资审计从结算审核转向监督审计,从单一造价转向全过程审计,从促进节约资金转向推动制度建设,从“一审”转向“复审”,制定政府投资建设项目造价参考指标。

二是修订完善规范性文件和内部控制制度。审计机关会同发展改革、财政等部门对《政府投资项目管理办法》《政府投资项目审计监督办法》《重点政府投资项目跟踪审计操作规程》等制度,删除原有“以审代结”相关条款内容。同时,废除部分内部控制管理制度,新出台《参与审计社会中介机构信用分类监管制度》等规定。

三是深入运用“模块化”管理模式。在完成投资审计转型的基础上,探索运用“模块化”管理模式,建立五个业务模块,对投资审计进行精细化管理,推动投资审计高质量发展。“五建立”是指:建立审计计划模块,确定“审计准”;建立操作指南模块,确定“审什么”;建立大数据审计模块,确定“怎么审”;建立研究型审计模块,做好“深加工”;建立综合宣传模块,当好“参谋员”。

参考文献:

1、王辉、邓禹、万贵芬《加强政府投资工程建设项目合同监管的审计视角分析》,中国审计杂志2021年第2期。

2、王丽《政府投资建设项目审计中工程造价争议问题的处理》,中国审计杂志2021年第3期。

3、杨娟、李广龙、林跃《重大项目隐蔽工程审计方法实例》,中国审计杂志2021年第5期。

4、方立志《聚焦主责主业,创新管理模式》,中国审计杂志2021年第14期。

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