减税降费背景下江西财政可持续发展的思考

摘要：实施更大规模减税降费是党中央、国务院作出的重大决策部署，是减轻实体经济负担，激发市场活力的重大举措，也是完善税收体制，优化收入分配格局的重要改革，是从宏观政策支持稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期的重大抉择。江西将减税降费作为积极财政政策的重要举措，采取有力措施确保相关政策落实落地，切实减轻实体经济企业税费负担，激发市场主体活力，提振社会投资信心，促进经济高质量发展。同时，也出现了财政来源不足，收支矛盾扩大等影响财政可持续发展的问题。如何平衡好财政收支，确保我省财政可持续发展，本文提出争取中央减税降费支持政策、加大统筹弥补资金减收、强化节流严控财政支出、密切关注消费税改革动态、积极培植财源、创新创造支持经济发展平台载体等措施建议。

关键词：减税降费　财政　可持续发展　建议

减税降费是2019年经济一大主旋律。2018年11月1日，习近平总书记在民营企业家座谈会上指出，“要减轻企业税费负担”，强调“要抓好供给侧结构性改革降成本行动各项工作，实质性降低企业负担。要加大减税力度。推进增值税等实质性减税，而且要简明易行好操作，增强企业获得感。”12月19日，习近平总书记在2018年中央经济工作会议上强调，“要实施更大规模的减税降费，实质性降低增值税等税率。”12月31日，习近平总书记发表2019年新年贺词时强调，“减税降费政策措施要落地生根，让企业轻装上阵。”2019年1月1日，习近平总书记对减税降费工作作出批示，强调“这次减税降费必须实打实、硬碰硬，让企业和人民群众有实实在在的获得感”，要求“出台落实减税降费的措施宜早不宜迟，尽早公诸于众，推动形成稳定积极的预期”。习近平总书记在短短两个月内就减税降费工作连续作出重要指示批示，充分表明以习近平同志为核心的党中央对这项工作的高度重视。随后，国家减税降费政策陆续推出，范围和力度不断加大。我省积极落实国家各项减税降费政策，全年为企业减负1450亿元，比上年增加250亿元，切实减轻了企业负担、拉动了社会消费，推动了GDP增长。由于税负明显下降，减税政策“扩税基”的正面影响短期内无法弥补“减税负”带来的财政减收影响，财政运行面临“阵痛”。在这种情况下，研究如何保证财政可持续发展具有现实意义。

一、减税降费政策分析

1.减税降费背景

财政政策是国家宏观经济调控的基本政策手段，主要是通过实施扩张性或收缩性政策，来调整社会供给和需求的关系，是国家根据一定时期政治经济形势和任务制定的指导财政分配活动和处理财政分配关系的基本准则，是国家干预经济、实现国家宏观经济目标的重要工具。

从国际看，在西方经济学主要流派中，凯恩斯主义经济学和供给学派是世界各国普遍运用的经济学理论。凯恩斯的宏观经济理论强调国家干预的作用，主张实施扩张性经济政策，通过增加需求促进经济增长。以美国为例，通过战后确立的政治和经济优势地位，充分利用攫取国外的廉价资源，扩大商品输出和资本输出，满足持续增大的国内需求，从而造就了二战后美国经济的飞跃，但也带来了需求管理政策无法解决的经济滞胀难题。为此，20世纪70年代“供给学派”理论在美国兴起，其核心就是减税、减少国家干预和实行货币管理。供给学派有一条著名的拉弗曲线，提出在一定的条件下，税率越高，政府收入越高，当税率超过一定的限度时，企业成本将不断提高，企业投资和收入减少，导致税收降低，若调低税率，会促进企业和民众提高生产效率，促进经济增长和繁荣，结果反而能得到更多的税收收入。里根和小布什执政时期的美国经济分别出现滞胀和互联网泡沫破灭，美国政府通过实行大规模减税政策促进了经济的回升。1982年～1986年，美国联邦政府财政收入占GDP比重从18.6%降至17.0%，而GDP增速则从-1.9%反弹至3.5%。2002年～2004年，美国联邦政府财政收入占GDP比重从17.0%降到15.6%，GDP同比从1.8%升至3.8%。特朗普政府目前正积极推行“减税增支+货币紧缩”的政策，2016年美国国内GDP增速仅有1.6%, 2017年提高到2.2%，2018达到了2.9%。可以看出，税收作为财政政策工具，通过税种和税率来保证财政收入，调节社会经济的分配关系，能够满足国家履行政治经济职能的财力需要，促进经济稳定协调发展和社会的公平分配。

从国内看，面对1997年亚洲金融危机与2008年全球金融危机，我国通过增加基础设施建设，增加政府支出刺激社会总需求的财政政策，稳定了宏观经济形势，财政收入保持了高速增长。但随着全球经济环境发生变化，从2012年起，我国经济增长率结束了近20年每年两位数的高速增长，并逐年降低，到2018年仅为6.5%。在经济增速下降、经济社会转型进入攻坚期的背景下，实施减税降费的财政政策，可以推动结构调整、调节收入分配、从供给侧实现生产要素最优配置，提升经济增长的质量。2018年底，中央经济工作会议对2019年财政政策定调，提出积极的财政政策要加力提效，实施更大规模的减税降费，这显示了中国政府对宏观经济形势的正确认识与对经济政策的合理选择。

2.我国企业税费分析

（1）总体税费偏高。

狭义宏观税负（税收收入占GDP的比重）低于发达国家，但高于其他新兴经济体。根据OECD（经济合作与发展组织）的统计，2016年36个国家税收收入/GDP的平均值为34.3%。其中丹麦最高达到了45.9%，美国(26.0%)、日本(30.7%)、英国(33.2%)、德国(37.6%)、法国(45.3%)普遍在30%以上。而2016、2017年中国税收收入/GDP为17.5%，虽然低于上述主要发达国家，但高于俄罗斯(16.8%)、印度(16.1%)、巴西(14.3%)等其他新兴经济体。

广义宏观税负（一般政府收入占GDP的比重）接近发达国家，新兴经济体中排名前列。根据IMF（国际货币基金组织）的统计，2017年各发达经济体一般政府收入/GDP的平均值达到36%，而新兴和发展中经济体仅为26%，中国为27.6%，在新兴经济体中也是处于偏高水平。同时，广义宏观税负中的非税收入、土地出让金也主要由企业承担，如果把社保基金收入、国有资本经营收入也算作政府收入，中国广义宏观税负将突破30%。

（2）企业税负偏重。

当前我国共有包括增值税、消费税、企业所得税、个人所得税、城建税、契税、土地增值税等18个税种，其中企业两大纳税税种增值税和企业所得税在2017年总税收中的占比分别达到39%和22%，企业纳税占比合计超过80%。相比之下，主要发达国家美国、加拿大、英国、德国企业税占比仅为34%、42%、50%和52%。可以说，与OECD主要发达国家相比，我国的税收负担主要由企业承担。同时，和世界其他发达国家相比，我国生产税占GDP比重高于其他发达国家。2014年，我国生产税比例为15.64%，美国该比例为6.6%，瑞士仅为2.6%。在经济下行中，大量企业在承担高税费的同时，还要承受劳动力成本和用地成本提升、产能过剩、利润税减等痛苦，使得企业整体负担加重。

3.减税降费实施的必要性

（1）提振市场主体信心的必然选择。受特朗普政府经济单边主义影响，世界经济增速放缓，我国经济发展面临的环境日趋严峻，不稳定不确定因素明显增加，经济下行压力加大，消费增速放缓，有效投资增长乏力。根据研究发现，中国实体经济投资回报率在2008年以来持续下降，且在2014年降低至金融市场无风险融资成本以下，这就意味着大量资金不愿意进入实体经济，呈现出“脱实向虚”的特点。减税降费作为政府宏观调控的重要手段，能够有效减轻企业负担，用财政收入的“减法”换取企业效益的“加法”和市场活力的“乘法”，支持市场主体发展，稳定和改善发展预期，提振经济发展信心，变压力为动力，变迟疑为坚定，极大增强市场主体的信心，改善经济发展预期。

（2）社会主义市场经济必然要求。我国先秦时代的重要典籍《管子》就说：“取民有度”，把制定适当的税收标准作为治国安邦的根本政策。司马迁在《史记》提出了“善因论”的经济思想，他说：对于普通百姓的经济活动，政府的政策“善者因之，其次利道(导)之，其次教诲之，其次整齐之，最下者与之争。”即是说，国家最好的经济政策是顺应和听任人们进行生产、贸易等经济活动，不要横加干预，必要时进行一定的调节和限制。中国特色社会主义进入新时代后，社会主义市场经济体制进入更加成熟稳定的发展阶段，与扩大政府支出的财政政策相比，减税降费更加强调普惠性，更加强调为市场主体创造良好的营商环境，更加从完善市场经济体制方面为市场竞争保驾护航，更能够增强市场主体的发展能力，发挥其积极性、主动性，强化市场在资源配置中的决定性作用，为社会主义市场经济体制走向不断成熟提供良好的政策环境。

（3）助推高质量发展的必要举措。由于实体经济的投资环境不佳，越来越多的实体企业减少了对生产性资产的投资，而把资本配置在金融资产上，这种行为被学术界称为金融化。从减税降费政策的传导作用来看，降低企业实际税负有利于降低企业资本成本，从而促进企业利润和投资的增加，有利于企业更多地专注于实体经济，更多地投入研发，更多地注重技术进步而不是脱实向虚，从而通过创新驱动来构建经济社会发展的新动能，进而推动整体产业转型升级，提升产业链水平，强化工业基础能力建设，培育和发展新的产业集群，进而提升产业竞争力与经济增长质量，削减宏观经济下行的压力，增强抵御系统性风险能力，实现经济社会高质量发展。

二、我省减税降费成效

2019年，我省将实施减税降费作为财政工作的头等大事，全力推进落实，确保政策红利实打实、百分百释放到位。据统计，1-11月，当年新出台减税政策新增减税239.2亿元，全年减轻社保缴费负担140亿元,实现整体宏观税负降低，有力支持了经济发展。

1.减税政策实施效果

1-11月，全省累计新增减税349.1亿元。累计新增减税具体包括三部分：一是2019年新出台减税政策。1-11月累计新增减税239.2亿元。其中，深化增值税改革新增减税174.3亿元；个人所得税专项附加扣除政策新增减税7亿元；小微企业普惠性政策新增减税57.7亿元，其中增值税新增减税10.9亿元, 企业所得税减免26.1亿元，六税两费减免20.7亿元；其他新出台减税政策0.2亿元。二是2018年实施2019年翘尾减税政策,1-11月，累计新增减税106.5亿元。其中，个人所得税第一步改革翘尾新增减税52.8亿元，增值税降率翘尾新增减税32.4亿元，提高企业研发费用税前扣除比例政策翘尾新增减税10.4亿元，其他翘尾减税政策10.9亿元。三是2018年到期后2019年延续实施减税政策,1-11月，累计新增减税3.4亿元。

2.降费政策实施效果

（1）降低社保费率方面。据统计，今年1～5月份，全省养老、工伤、失业保险共减轻企业和个人负担19.78亿元，其中企业职工基本养老保险减负13.27亿元、工伤保险减负1.73亿元、失业保险减负4.78亿元；其中：5月份实施综合降低社保费政策后，当月减轻企业和个人负担8.16亿元，其中企业职工基本养老保险减负6.69亿元、工伤保险减负0.42亿元、失业保险减负1.05亿元；另外由税务部门征收的机关事业养老保险减轻缴费负担2.25亿元。

（2）降低企业电力成本方面。江西电网一般工商业电价今年先后两次降价。自4月1日起，江西电网“一般工商业及其他用电”类别各电压等级销售电价降低1.93分/千瓦时；7月1日起，每千瓦时再降4.93分，累计降低6.86分，降幅达到10.03％。通过两次降低一般工商业电价，每年可以为我省工商业用户降低用电成本约17.8亿元。

（3）降低企业物流成本方面。实施高速公路静态称、鲜活农产品运输“绿色通道”、大件运输按基本费率收费、赣通卡支付打折等多项优惠政策，2019年1～6月共计减免通行费30.43亿元，同比增长4.5％。从2019年7月1日起，严格执行ETC用户不少于5%的车辆通行费基本优惠政策，并实现对通行本区域的ETC车辆无差别基本优惠。同时，选取部分路段开展为期一年的高速公路差异化收费试点，出台了货车通行试点路段实行8.5折优惠、指定港口进出集装箱车辆按里程递减收费等优惠政策。截止2019年6月底，差异化收费优惠政策共减免通行费1.2亿元。

3.激发市场活力效果显著

2019年，我省主要经济指标增速继续位居全国前列，初步预计全省生产总值增长8.5%左右，财政总收入增长5.4%，一般公共预算收入增长4.8%，规模以上工业增加值增长8.6%左右，固定资产投资增长9%以上，社会消费品零售总额增长11%，实际利用外资增长8%，金融机构本外币贷款余额增长16.8%。工业技改投资增长45%，全社会研发投入占GDP比重有望达1.6%，高新技术产业、战略性新兴产业增加值占规模以上工业增加值比重分别为36.1%、21.2%，分别提高2.3和4.1个百分点，高新技术企业突破5000家。

三、减税降费实施中出现的问题

1.财政减收“阵痛”凸显。从前期测算的减税降费影响来看，落实2019年新出台的政策，我省财政总收入合计减收286亿元、一般公共预算收入减收154亿元，影响财政总收入增幅7.5个百分点、一般公共预算收入增幅6.5个百分点，拉低税收占财政总收入比重1.4个百分点。按此分析，完成年初确定的总收入增长5%、一般公共预算收入增长4%，及税收占比继续提高等目标，压力很大。1～9月，全省财政总收入增幅由13.3%回落至5.5%；一般公共预算收入增幅由15.5%回落至5.1%。赣州市预计2019年减少财政一般公共预算收入46.7亿元，直接拉低增幅10.1个百分点，影响地方一般公共预算收入20.7亿元，拉低增幅7.8个百分点；吉安市上半年全市税收收入入库138.7亿元，剔除上年结转的18亿税收，同比下降7.2%，5月份地方税收收入下降5.2%，除消费税和企业所得税、车船税外，其他所有税种全部出现负增长。

2.财政收入来源受限。虽然当前我省经济运行保持总体平稳、稳中有进的发展态势，但随着全球经济增长放缓和贸易紧张局势加剧，外部环境不确定性因素持续增加，经济下行压力加大。从税收完成情况看，1～8月份，全省税收收入完成2435.7亿元，增长5.9%，环比回落0.3个百分点。其中：增值税完成571.6亿元，增长12.9%，环比回落1.1个百分点；企业所得税完成201.4亿元，增长10.7%，环比回落2.2个百分点。个人所得税、部分地方税种降幅虽有所收窄但降幅仍然较大，其中个人所得税下降39.2%；资源税和耕地占用税分别下降43.9%和29.5%。1～8月份，全省工业税收完成925.4亿元，增长12.3%，虽然增幅较高，但环比回落1.7个百分点。其中：采矿业、纺织服装、通用设备、电力供应等行业税收继续下降，分别下降3.9%、6.5%、36.2%和24.8%。9月份全国PMI指数49.8，处于荣枯线以下，钢铁、铜材等大宗商品价格均有所回调，叠加减税降费因素，财政收入持续稳定增长难度增加，再加上今年以来出台的减税降费政策、及5月1日实施的企业社保费率下降政策效应将持续兑付，我省地方财政收入来源受到较大影响，后期提高财政收入质量的难度加大。

3.财政收支平衡矛盾加剧。1～9月，全省一般公共预算支出完成5175.1亿元，增长15.5%，比上年同期加快5.2个百分点，保持较高支出强度。随着减税降费政策影响的不断加大，各地税源结构单一、缺乏稳定持续税源的问题逐渐显现，加上支出增长的刚性压力较大的叠加效应，财政收支平衡压力日益加大。刚性支出需求有增无减，基层“三保”、打好三大攻坚战、供给侧结构性改革，乡村振兴等，都需要投入大量财政资金，各级财政收支矛盾较为突出，资金紧张的压力凸显。特别是，有18个县市一般公共预算收入下降，降幅最大的达31%，收支平衡形势严峻。比如，南昌市青山湖区上半年财政支出同比增长21.3%，其中财政八项支出增幅达到18.2%，远超收入增幅；抚州市预计全年财政总收入将减少1.5亿元，下半年随着财政“三保”支出、脱贫攻坚、各项民生资金配套保障到位及重点项目收关资金支付，财政支出的压力进一步加大。　　

4.社保基金缺口加大。为使改革发展成果更多惠及人民，在降低社会保险费率的同时，今年我省继续提高退休人员养老金水平、失业保险金标准、因工致残人员伤残津贴等定期待遇和医疗保险报销水平，社保基金收支缺口进一步加大。综合考虑扩面征缴、降低费率、调整基数、调整退休人员基本养老金等多种因素，预计今年企业职工基本养老保险基金征缴收入约439亿元，中央财政补助和调剂金约235亿元，基金支出约811亿元，当年收支缺口达137亿元。

四、促进江西财政可持续发展的政策建议

1.争取中央减税降费支持政策。受经济下行压力加大、减税降费政策叠加实施等影响，2019年我省财政收入将明显回落，而脱贫攻坚、乡村振兴、民生保障等重大战略，新增支出需求较大，平衡压力凸显。我省财政运转对中央转移支付依赖程度较高，应进一步建议中央关注中西部地区财政困难问题，制定减税降费补助政策，针对各地落实减税降费政策短期内造成的财政减收情况，加大均衡性转移支付力度，提高困难地区财政基本财力保障水平。

2.加大统筹弥补资金减收。认真测算减税降费政策对当年财政收入的影响，采取加大预算稳定调节基金调入力度、提高国有资本经营预算调入一般公共预算比例、依法依规适度增加国有企业上缴利润、盘活闲置行政事业单位国有资产、收回结余结转资金等措施，弥补实施减税降费政策形成的减收短支，足额保障“三保支出”。加强政府性基金预算与一般公共预算的统筹衔接。将教育费附加收入、地方教育附加收入、文化事业建设费收入、残疾人就业保障金、森林植被恢复费等统筹用于相关领域支出。加强对行政事业性收费、罚没收入的统筹力度，省级行政事业性收费政府调剂比例提高到30%。

3.强化节流严控财政支出。减税降费势必会影响未来一段时期内的财政收入增长，在各级地方支出面临支出刚性的时候，地方政府收支缺口加剧，这种情况下，一是改变省级部门预算长期以来形成的“基数+增长”编制方式，按照“统筹平衡、量力而行、讲求绩效”原则，逐步全面推行零基预算编制，打破基数概念和支出固化格局，消减低效无效支出；二是减少一般性支出，贯彻落实好《关于严格财政收支预算管理加大开源节流挖潜力度若干措施的通知》，大力压减一般性支出，力争压减幅度达到10%以上。三是硬化预算执行约束。严把预算支出关口，除应急救灾等支出外，一律不得追加预算；不得出台增加当年支出的政策，必须出台的政策，需通过以后年度预算安排资金；不得新增财政暂付款，严格按照经本级政府审定的暂付款消化方案逐年化解。四是全面实施预算绩效管理，建立以绩效为中心的集中财力办大事政策和资金体系，把节省下来的资金集中保障三大攻坚战、供给侧结构性改革、重大项目和民生建设等重点支出领域，为经济社会发展提供坚实的财力保障。

4.密切关注消费税改革动态。9月26日，国务院印发了《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，后移消费税征收环节并稳步下划地方。此次消费税的改革主要包含两大关键词：征收后移，即将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收；下划地方，即拓展地方收入来源，增量部分原则上将归属地方。新的改革方案有助于拓展地方政府的收入来源，缓解地方政府当前面临的财政压力。建议对消费税征收环节后移政策的跟踪研究、数据测算，着手研究部分品目消费税收入下划地方后，省与市县收入划分等体制政策。同时就我省进一步营造有利的消费环境，刺激本地消费，扩大消费规模，拉动地方消费型经济增长，进一步拓宽税基等方面进行前期政策研究。

5.推进实体经济发展，积极培植财源。财政收入要持续稳定增长，最根本的是要有优质稳定的税源。我省财政仍是一个以民生投入为主的财政，经济建设方面的投入有限。因此，要培植财源就必须充分发挥财政的基础性、引领性作用，完善推动江西高质量发展的财政政策。一是招大引强，培育优质税源。大企业、大项目能够为地方政府提供稳定的税收，2018年阿里巴巴纳税总额516亿元，华为纳税总额高达1100亿元，我省如果有这样的巨型企业，财政实力必定显著增强。因此，在财政考评机制上，要完善制度办法，对引进落地的重大项目、重大企业入驻的地区，给予较大的奖励，同时在财政收入体制上给予一定倾斜。二是聚焦新兴产业，抢占先机。研究制定有针对性的扶持政策，推动经济结构调整和产业转型升级，重点推进航空制造、中药、ＶＲ、电子信息等产业，孵化和扶持一批瞪羚独角兽企业，夯实财政收入增长基础。三是推动开放合作，拓展大开放格局，以融入“一带一路”建设为引领，实施一批国际产能合作项目和重大基础设施互联互通项目，特别是把握中央区域协调发展新战略，以打造南昌大都市圈发展为契机，积极融入长江经济带、长三角一体化、粤港澳大湾区建设等发展战略。四是大力降低实体经济成本，已出台的各项减税降费措施要落实到位，建立健全收费监管长效机制，加大力度治理乱收费问题，有效降低企业用能成本，增强企业活力。

6.创新创造更多支持经济发展的平台载体。一是牢牢抓住国家实施专项债项目政策，积极做好各类专项债项目申报，用活用好专项债资金。二是推进财政金融融合，完善政府产业引导发展基金平台建设，加快子基金落地运作规模；开展全省政府性融资担保体系建设试点，做大做强省融资担保公司；稳妥推进“财园信贷通”“财政惠农信贷通”融资模式，大力撬动社会资本，发挥财政资金“四两拨千斤”作用。三是整合现有扶持政策和资金，制定较为完备、能管长远的财税支持办法，集中力量支持省内优势工业园区、开发区、保税区和示范区以及创业平台发展，增强微观经济活力。