政府引导基金审计应关注的风险及审计方法

政府引导基金是政府设立的政策性基金，通过财政资金投入，引导社会资本进入创业投资领域，重点支持本区域战略新兴产业发展。引导基金按照市场化方式运作，以参股方式引导创投机构共同设立私募股权投资基金，以股权投资方式投向创新型中小企业。

引导基金投入规模大，资金流向嵌套层级多，市场化操作模式复杂，受法律法规监管及约束性强。政府审计部门在进行引导基金审计时应关注如下审计风险，并按照实际情况选择合适的审计方法。

1.审计方案计划风险。

引导基金审计涉及部门和机构较多，有本级财政部门、发改委、主管部门、基金理事会、代表财政出资的名义出资人、受托管理机构、子基金管理人和被投企业等。在制定审计方案时，审计人员应关注：一是审计范围是否满足审计目标的需要，除常规审计范围如引导基金的设立、引导基金投资子基金、子基金投资企业外，是否需要穿透到被投资企业；二是审计数据的取得途径和完整性，引导基金名义出资人、受托管理机构的投资台账及资料能否满足审计需要，如何设计表格，做到既利用被审计单位已有的数据，又不过分增加被审计单位的工作量；三是审计人员是否具备必要的专业知识，是否了解基金投资的规则等。

审计人员在进行审计前应进行充分调查，熟悉当地政府引导基金管理办法和实施细则，重点关注引导基金各部门的职责及权限、投资比例、投资地域及投资行业的限制性规定；熟悉财政部、国家发改委、基金业协会等颁布的法律法规，重点关注政府基金投资禁止性条款及行政处罚条款；明确审计目的，确定审计范围和方向，搜集必要的审计数据，包括但不限于理事会批准设立子基金情况、引导基金参股子基金的合伙人构成及出资情况、参股子基金投资项目的明细及经营情况等，数据的完整性和适当性将影响审计过程中运用数据分析技术锁定审计疑点的效果。

2.引导基金设立合规性风险。

引导基金由同级政府设立，根据支持的产业不同设立不同的引导基金，并由不同的政府部门主管。在审计引导基金设立情况时，审计人员应关注：一是引导基金投资领域是否重复，是否重复设立引导基金；二是是否有未纳入引导基金管理的财政性基金；三是各引导基金主管部门是否制定了实施细则；四是引导基金的组织机构是否健全；五是引导基金的工作目标是否合理，奖励惩罚机制是否健全。  
审计人员应询问引导基金主管部门，了解制定的实施细则，分析实施细则与法律法规是否有冲突，对比不同的实施细则比较其可操作性和先进性，分析决策、执行与监督机制是否相分离；对引导基金的投资领域进行分析，关注是否在同一领域重复设立引导基金，影响财政资金使用效率；分析财政预算安排，关注是否有未纳入引导基金管理的政府性基金；查看基金理事会的会议纪要，检查工作程序是否合规；检查政府部门下达的工作目标是否完成，分析未完成的原因，是否有完善的奖励惩罚机制。

3.引导基金投资运作风险。

引导基金设立后，财政每年根据预算安排将资金拨付给名义出资人，由基金理事会选定受托管理机构对引导基金进行投资运作，主要包括子基金申报、对子基金管理团队进行尽职调查、投资决策委员会审议、理事会审批、引导基金出资、投后风险管理、投资退出等。在引导基金投资运作中，审计人员应关注：一是名义出资人、受托管理机构的确定是否合规；二是引导基金是否专户管理，是否被转移或挪用，除管理费外是否还有其他支出；三是设立子基金的流程是否合规；四是受托管理机构的投后风险管理是否到位；五是引导基金退出时，损益是否确认。

   审计人员应检查政府主管部门与名义出资人、受托管理机构的委托协议，查看基金理事会的有关决议，分析选择名义出资人、受托管理机构的流程是否规范，各自的职责和分工是否独立；审查引导基金专户的银行对账单、凭证和账簿，检查引导基金是否被挪用，检查基金管理费的计算是否符合约定，是否支付了其他不应支付的费用；查看设立子基金的相关文件，包括对子基金管理团队的尽职调查资料、投资决策委员会的决策记录、理事会的审批决议等，分析设立流程是否合规；查看受托管理机构的投后管理档案，检查是否制定风险管理制度并实际执行，与负责人进行沟通交流，分析其价值理念是否合理；检查引导基金投资退出的相关资料和凭证，分析引导基金是否按照协议约定及时确认投资损益。   

4.子基金投资运作风险。

子基金设立获批后，由子基金管理人向社会募集资金、签订合伙协议、寻找投资项目、确定对被投企业的投资金额及占股比例、对被投企业进行投后管理并到期清算退出。在子基金投资运作中，审计人员应关注：一是引导基金出资比例和出资时点是否遵守引导基金管理办法；二是子基金投资行业及投资地域是否符合引导基金实施细则；三是子基金管理人是否侵占基金财产；四是子基金管理人是否利用基金财产进行理财、借贷等禁止性投资；五是被投企业是否真实，投资方式是否是股权投资等。

审计人员应查看子基金合伙协议，重点分析引导基金出资比例、出资时点、投资领域、投资地域等条款是否符合引导基金管理办法和实施细则的规定；查看子基金和被投企业签订的投资协议、补充协议等，分析是否是名股实债、从事资金拆借等禁止性投资；查看子基金对被投企业的尽职调查资料，与同类型投资标的相比，分析投资金额及占股比例是否差异很大；查看子基金对被投企业的投资凭证，将子基金提供的投后管理数据进行建模，分析投资的真实性和有效性；抽查有疑问的被投企业进行工商信息查询及实地调查等，分析实际经营状况与投资约定是否存在较大差异；查看子基金银行托管报告，分析是否存在子基金管理人侵占基金财产的行为等。
随着引导基金被层层稀释，引导基金监管风险越来越大，审计人员应保持谨慎，选择合适的审计方法将审计风险控制在合理的范围内。