新形势下地方审计机关在经济责任审计中面临的风险及防范

近年来，随着经济体制改革和法制化进程的不断深入，反腐倡廉建设的要求逐步提升，对领导干部经济责任履行情况的审查力度不断加大，经济责任审计风险也日益凸显。经济责任审计这种“人格化的”、具有中国特色的绩效审计模式，在新形势下，已发展成为集传统的财政财务收支审计、合规性审计和绩效审计为一体的综合性审计活动，它较其他审计类型而言，审计风险具有更强的复杂性、系统性、政策性，产生的影响也更深远。本文中，笔者以地方审计机关的审计实践为研究对象，试论基层审计机关经济责任审计机关在新形势下面临的审计风险，风险产生的原因以及如何防范审计风险。

一、经济责任审计风险的主要类型

领导干部经济责任审计风险作为审计风险的一部分，与一般的审计风险并无本质上的区别，在审计风险的性质上，仍保留了一般审计风险所具有的共性，具有客观性、潜在性、非故意性和过程性等特种，审计机关需要对其行为和所做出的审计结论及其后果承担相应责任。与常规财政财务收支审计相比，经济责任审计的特征、目的、性质决定了其面临的下列风险尤为突出：

（一）审计评价失当风险。笔者认为，审计评价是对被审计对象的工作风格、履职情况、责任业绩进行“完整画像”的过程，是整个报告的核心。在审计实践中，标准不当、定性不准、依据不足或者事实不清，都可能被审计对象经济责任履行情况作出不恰当的审计评价意见，引发评价失当风险。比如正面评价过多过满，支撑依据不够。评价与工作总结、领导述职报告高度雷同，引用数据不经核实对领导干部个人廉洁自律情况、重大决策等事项运用“某人清正廉洁、无任何不廉洁行为”等肯定意见，而不加任何限定条件；或者超审计范围和审计权限评价，比如在审计评价中存在 “党中央、国务院的正确领导下，认真贯彻党的十八大会议精神”、“大胆改革、严于律已”、“凝聚人心，转变观念”这类表述，超出审计实施范围，也超越了审计评价的界限，还存在审计评价前后矛盾、千篇一律、过于笼统等问题。审计评价恰当准确、客观与否，关系到审计结果报告的质量与审计风险，更会干部的使用导向产生影响。

（二）责任界定失当风险。虽然《实施细则》对责任界定中应当遵循的原则、各类情形以及应当考虑的要素均给出了明确规定，但随着经济社会的快速发展，审计范围和深度不断被拓展，审计对象的履职行为和矛盾问题越来越复杂。在特定情况下，领导干部经济职责界限模糊，尤其在党政领导干部主持全面工作但不具体分管的情况，导致审计范围难以准确定位，一些问题看得见、抓不实，更难落实到人的情况，同时缺乏统一的界定标准，经济责任难以界定，如在对行政区党政领导干部的审计中，如何把握其兼任的国家级园区党工委书记、管委会主任的经济责任，以及在对园区主持日常工作的常务副主任的审计中，如何区分兼任的行政区党政领导干部的经济责，还存在一定难度。在实践中主要存在以下几种问题，一是定责依据不充分。表现为仅根据是事项发生的时间判断是否有责任，仅以领导干部是否分管作为划分主管责任和领导责任的唯一因素。重要决策不查清“谁动议、谁决策、谁经办”，不查清审计对象在相关决策的实施过程中是否审慎履职、未辨析该问题与领导干部职责的相关联程度，定责过程简单化。二是责任界定不够恰当。表现为定责随意、偏轻、领导责任偏多等；比如对于以前年度审计问题整改情况，普遍存在对该事项审查形式化，责任界定偏轻的现象。另外还存在党政责任界定趋于一致、任职范围查证不全影响相关问题责任界定的准确性等问题。

（三）审计重点和审计方法确定不当风险。《实施细则》对于地方党委、地方政府、党政工作部门和国有企业四类领导干部分别确定了应当审查的审计实施内容。审计机关应当根据上级（本级）党委、政府和工作重点和决策部署，以及部门职能特点等确定审计重点，体现部门和单位的职能特色当前巡视巡查反腐工作给审计的压力越来越大，尤其是与审计范围出现交叉的部分，审计重点确定的不恰当、不准确和不完整都有可能给增加审计工作的风险，因此，一方面要谨防弱化和忽视财政财务收支及相关经济活动的真实、合规、效益情况审查的风险，这是审计的责任和使命，也是审计的看家本领，离开了财政财务的审计，审计无异于是空中楼阁；另一方面要避免全面审查、全面评价的做法，审计重点的确定应紧扣“经济责任”来实施，突出“经济责任”这个重点。审计方法的运用应始终坚持在法定职责权限范围内，确定审计对象和范围、执行审计的过程都必须依法，严守权力的边界。若偏离规范的操作程序，混淆自身的法定职能，将审计机关等同于办案机关，在违法违纪问题线索的查证中“包打天下”，超越法律规定范围行使职权，都会带来法律风险、道德风险。

（四）审计结果运用失当风险。主要指审计结果公开的力度和范围、审计结果的处理问责、审计结果的整改的结果与公众的期望值还存在一定差距。与经济责任审计的职能、目标以及社会期望值存在差距而产生的风险。首先，在审计质量不过关，审计实施本身存在瑕疵的情况下，审计结果公开和综合运用，将导致审计风险的显性化和扩大化，可以说，审计结果运用是审计风险的放大镜和显影剂，直接影响审计机关的公信力和权威性。其次，结果运用不充分，降低了审计结果的透明度，审计的神秘感将增加和促生被审计单位和公众对对地方审计机关的疑虑及对立情绪。第三，审计问题整改作为审计结果运用的重要组成部分，当被如果审计出的问题得不到整改，审计成效大打折扣，更影响财经法纪的严肃性和政府部门依法行政的公信力。最后，审计问责不力的风险。项目管理不合规、基本建设程序倒置、经济事项未经集体决策、对外投资效益低下，诸如此类的问题由于难以追溯、时过境迁，涉及的具体事项已经无法在当前整改。若不对具体责任人进行问责，将会导致屡查屡犯的局面。

二、经济责任审计风险产生的原因

（一）经济责任审计自身存在特殊性。一是审计对象和审计环境的特殊性、复杂性。领导干部任期经济责任审计不同于一般的审计，既要对事,又要对人,既要检查被审单位的财政财务收支的真实、合法、效益,又要评价领导干部的经济责任，审计结果将作为干部调整、任免等的参考依据,关系到领导干部的管理、考核、使用和处理等问题,社会影响大,审计风险的可容忍程度低，被审计对象作为有特殊身份的人，一定程度上的行政干预，不可避免主观或者客观地弱化了审计的独立性。二是审计内容的广泛性和政策性。《实施细则》确定的经济责任审计事项已经跳出了传统的财政财务收支的范围，从经济责任审计本身已经成为一项考验审计机关管理水平、审计实施水平和审计协调能力的工作。

（二）经济责任审计法律规范有待完善。一是经济责任审计目前还缺乏配套的、统一的、具体的审计评价体系和标准。审计评价风格百花齐放，评价内容五花八门，影响了经济责任审计评价的规范性和标准化。还缺乏一套有效的经济责任评价指标体系供审计人员参考，组织部门也没有可量化的领导干部工作职责和考核标准，因此，在对不同地区、部门、职级领导干部的经济责任审计评价时，二是审计责任界定标准需要进一步细化，还缺乏全国统一的《经济责任审计工作操作指南》，在审计中，不同的审计组秉持不同的审计评价标准。特别是对领导责任要有一些约束性规定，确保经济责任审计结果的有效性和公正性。

（三）现有审计力量与经济责任审计全覆盖的任务要求不匹配。

一方面，审计人员的数量严重不足。在“应审尽审”和“凡审必严”的要求下，现有审计力量已不能满足日常审计的需要，现有审计人员不足，与审计任务日益繁重的工作要求有较大反差。

另一方面，审计人员的专业素质与审计目标不匹配。领导干部经济责任审计政策性强、涉及领域广、审计对象层次高，加之各地区、各部门的基本情况千差万别。经济责任审计本身的特殊性与绩效审计的结合对审计人员的业务能力与综合素质提出更高要求。审计人员不但要具备娴熟的会计审计专业知识,还要具备宏观视野和综合分析能力，熟知政策法规和宏观经济常识。而长久以来审计机关沿袭而来的人员结构以财会专业转换为主，辅以部分工程审计和计算机审计人员，政治素质、宏观意识、综合能力难以适应工作的要求。有些审计人员在对审计事项的查证深度和理解角度难以跳脱出财务收支审计的桎梏，连将查证问题提升至内部控制和绩效管理的高度的能力尚不具备，更无法从制度设计或宏观管理的角度去审视问题、用科学发展观衡量党政领导干部的工作业绩的能力、为党委政府建言献策，对客观公正地评价党政领导干部的经济责任产生较大影响，降低了审计报告的价值。此外，审计全覆盖和自然资源责任审计工作的全面推进，使得经济责任审计内容的不断深化拓展，对审计人员的专业能力提出了新的要求。

（四）经济责任审计结果运用机制和问责体系不健全。

虽然《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，明确审计结果及其整改情况作为领导干部考核任免和奖惩的重要依据。但目前的结果运用机制和问责体系还不健全，与“凡审必严、严肃问责”要求的差距较大。对建立审计查出问题整改的联席会议组成部门跟踪管理机制，以及积极稳妥的推进经济责任审计结果、整改公开制度等方面，存在一定难度。对经济责任审计中发现的既往事项、或程序上不可逆，尚未显现严重后果或有潜在风险的责任问题，难以启动问责。对于难以在当期整改的问题，如何强化问责，扫除盲点，增强审计的威慑力和审计结果的有效性存在困难。

三、防范经济责任审计风险的对策

（一）加强团队素质，提高专业素养

一是提高政治素养和法制观念。始终坚持依法审计文明审计，在法定职责权限内开展审计工作。不断完善审计相关操作程序，严格规范审计取证、资料获取等行为。二是提高职业素养和专业技能，为审计人员提供必备的渠道更新知识储备知识，形成在实践中总结经验并灵活应用，继而不断探索和总结新方法的良好职业氛围。审计机关的相关部门应始终高度关注国家相关政策措施的部署和落实情况，密切关注各类苗头性问题，防范各种经济风险，不断提高工作的预见性和主动性，为政策措施调整和完善提供参考，促进政策落实、促进提高绩效、促进深化改革和促进反腐倡廉。三是坚守职业道德和专业纪律。严格遵守廉政纪律、保密纪律、工作纪律，树立依法审计、文明审计的良好形象，

（二）严格质量控制，规范操作程序

一是建立内部质量控制程序。为了将审计风险降低到可接受的程度，审计机关应以管理制度作为控制手段，建立健全质量控制、现场管理、复核审理、廉洁自律等一系列内部管理制度。在经济责任审计程序上，应在《国家审计准则》和《实施细则》的框架下，结合地方审计机关部门设置、人员配备和信息化程度的实际情况，对经济责任审计的主要程序，包括确定项目、审前调查、制定方案、发出通知、现场审计、起草报告、征求意见、出具报告和决定、落实审计决定、审计结果公告等设置质量控制节点。并按照机关各级权限，对各个控制节点实行复合控制。

二是建立健全考核评价体系。以促进审计质量和效率为宗旨，坚持科学考核，在实践中不断完善考核办法，建立健全考核评价体系。推行优秀审计项目评选以及质量检查和责任追究制度，建立一整套监督、检查、考核、奖惩等制度，增加审计人员的自我约束与审计风险意识。实践中，建立健全审计质量控制制度，可以用最少的制度成本将审计风险导致的各种不利后果减少到最低程度，从而降低审计人员承担的责任。例如我局在今年出台的《经济责任审计操作指引》就是在这种环境下应运而生的，通过《操作指引》的方式，落实上级机关审计新要求、融合本级机关其他制度和措施，规范法定程序、澄清模糊认识，为提高审计质量、降低审计风险，提供了制度支持。

（三）健全领导机构，统筹配置资源。

强化经济责任审计联席会议的作用，进一步完善经济责任问责体系，特别是对时过境迁、既往事项、或程序上不可逆问题的责任追究，建议出台相关跟踪回访和责任追究的具体细则和审计结果公告（通报）的硬性规定，增强审计权威性和审计结果的有效性。从完善经济责任审计机构编制管理制度的角度，明确经济责任审计联席会议办公室与同级审计机关内设的经济责任审计机构的职责划分，优化审计机关机构设置，加强党委和政府对经济责任审计工作的领导。

（四）强化审计整改，推进审计公开

一是建议出台问题跟踪回访和责任追究的具体细则和审计结果公告（通报）的硬性规定，倒逼审计查证问题整改，增强审计的威慑力和审计结果的权威性。进一步完善经济责任问责体系，对审计查证问题中整改责任不落实，整改不到位，难以整改又存在严重影响的，按照“凡审必严、严肃问责”的要求，能够有问责依据和追责手段。明确各成员范围结果作用的职能，尤其是强化结果报告在干部任用选拔考核过程中作用的发挥。 二是进一步推进审计结果公开。“阳光是最好的防腐剂，电灯是最好的警察”。审计公开可以大大增加被审计事项的信息来源，增进对审计的社会需求的了解，缩小审计目标与社会期望的差距，还可以通过社会舆论提高审计的独立，从而有效地防范风险，

  (五)发挥内审作用，形成内部防线

强化内管干部经济责任审计，从国家层面出台相关硬性规定，以此促进内审机构建设，充分发挥内部审计基础防线作用，形成政府审计、内部审计、社会审计的合力，共同推进经济责任审计工作进一步深化发展。强化内管干部经济责任审计。建议将内管干部经济责任审计开展情况明确为审计内容和审计重点，推动各单位内审机构的建立健全，进而在国家层面出台相关硬性管理规定，发挥内部审计在推动经济责任审计全覆盖的重要补充作用。