山西省大气污染防治项目环境效益审计案例

    一、背景

    (一)山西省大气污染防治项目背景：山西省位于中国的中部，全省总面积15.66万平方公里，约占全国总面积的1.63%，总人口3300余万人，约占全国总人口的2.4%，是一个以能源工业生产为支柱产业的省份。该地区一些规模小、技术含量低的能源生产企业由于技术和成本等方面的原因，生产废气不能实现达标排放，导致空气污染严重，山西省粉尘、烟尘、二氧化硫排放量居全国首位。

    为治理大气污染，山西省政府批准实施《山西省环境保护“十五”计划》，其中包括61个大气污染防治项目，总投资75.02亿元。主要通过调整工业布局，电厂热电联产、集中供暖、脱硫工程和烟控区的污染防治，焦化场煤气净化，以及建材行业工业粉尘治理等措施，控制大气污染物排放总量。

    (二)审计项目立项背景：该审计项目的确定主要是基于以下两点考虑：一是山西省是国家大气污染防治重点区域之一，力求通过对其审计促进国家重点环境治理区域环境保护工作的顺利进行;二是从对本区域大气污染防治项目的环境审计中，探索符合中国环境保护实际情况的环境审计模式。

    二、审计目标及范围

    (一)审计目标：截至2003年底，《山西省环境保护“十五”计划》(2001-2005)中大气污染防治阶段性目标是否实现。

    (二)审计范围：2001年至2003年底，各相关环境责任主体(各级地方政府和有关企业)履行大气污染防治责任，特别是落实大气污染物总量控制措施的情况。

    三、审计对象

    一是各级地方政府及所属环保、财政等部门;二是相关企业。

    四、审计评价标准

    审计评价的标准主要有有关法律法规、环境标准和其他标准。

    (一)法律法规：《中华人民共和国环境保护法》，《中华人民共和国大气污染防治法》，《中华人民共和国会计法》，以及其他有关法规。

    (二)环境标准：大气环境质量标准，大气污染物排放标准(如炼焦路炉大气污染物排放标准)等。

    (三)其他标准：《山西省环境保护“十五”计划》，环境公报，项目环境影响评价报告等

    五、审计项目组织

    (一) 审计组织方式

    此次审计的组织方式为平行审计(Concurrent Audit)和联合审计(Joint Audit)相结合，即试点审计阶段采用联合审计方式，正式审计阶段采用平行审计方式。

试点审计阶段，由审计署农业与资源环保审计司、山西省审计厅和部分地市审计机关的审计人员联合组成一个审计组，对长治市进行审计。

    正式审计阶段，由山西省审计厅农业环保审计处负责组织，审计署农业与资源环保审计司，以及太原、阳泉等地市审计机关的审计人员共组成8个审计组，同时对晋中、临汾等8个地市进行审计。

    报告阶段，每个审计组将审计报告报送给山西省审计厅农业环保审计处。农业与环保审计处汇总后，向审计机关负责人提交山西省大气污染防治项目环境效益审计报告，经审计机关负责人同意后，向同级人民政府报告审计结果。

    (二) 审计过程

    审计时间为2004年5月至11月，审计过程包括：

    进行试点审计：2004年5-6月，所有参加单位对长治市进行试点审计。

    制定审计方案:2004年7月，山西省审计厅根据试点审计情况制定审计方案。

    实施正式审计：2004年8-9月，审计署农业与资源环保审计司、山西省审计厅，以及太原、阳泉等地市审计机关的审计人员共组成8个审计组，同时对晋中、临汾等8个地市进行审计。

    报送审计报告：2004年10月，各审计组撰写并提交审计报告。

    汇总审计报告：2004年11月，山西省审计厅农业环保审计处负责汇总审计报告。

    六、审计内容

    主要审计了2001年至2003年底，各相关环境责任主体(各级地方政府和有关企业)履行大气污染防治责任，特别是落实大气污染物总量控制措施的情况。具体细化为：

    (一)省级政府是否及时审批大气污染防治项目立项，是否及时拨付项目建设资金;

    (二)地(市)、区(县)政府是否及时筹集项目资金，项目进度是否到达要求，相关大气污染物总量控制措施落实情况及结果如何，资金使用是否真实、合法和有效益;

    (三)企业是否达标排放污染物，是否按照“污染者付费”原则投入治理资金。

    七、审计发现

    (一) 大气污染防治取得成效

    1、计划取得一定进展。大多数重点污染源项目已经确定并开始实施，部分建设项目建成并投入使用，发挥了环境效益。

    2、相关地方政府积极进行产业结构调整，关闭了一些污染严重，不能稳定达标排放的小型能源生产企业，推行清洁生产计划，新上项目较好地进行了环境影响评价。

    3、排污费收支管理逐步规范，更多用于工业污染治理。

    (二) 存在的主要问题

    1、 部分地区大气污染物指标仍居高不下。截至2003年底，太原市大气中的二氧化硫实际削减量为3.07万吨，只完成 “十五”计划确定目标的23.01%。有的企业的污染物排放不仅没有减少，反而呈上升趋势。

    2、部分环保清洁生产和锅炉烟尘脱硫建设项目进展缓慢，二氧化硫、烟尘、粉尘、直接排入大气，直接影响了治理效果。

    3、排污费征收难以满足环境污染治理的需要，资金缺口较大。同时支出结构不够合理，部分市县用于污染源治理的支出占总支出的28.60%，用于环保部门自身建设的支出占71.40% 。

    4、部分地方政府环境监测能力不足。主要表现在一些基层环境监测机构缺少相关技术人员和监测装备，监控手段落后，与经济发展不相适应。

    八、审计建议

    (一)有关地方政府应采取各种融资方式筹集资金，加快环保清洁生产和锅炉烟尘脱硫项目建设。

    (二)加大排污费征收管理力度，确保排污费切实用于污染防治，提高资金使用效益。

    (三)加强环境监测能力建设，对重点污染企业实行在线监测，对其它污染源提高监测频率。

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