浅谈基层审计机关与时俱进的“变”和不忘初心的“不变”之间的辩证关系——基于江苏省南京市江宁区审计局的实践探索

学习习近平总书记在“庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话”，深刻领悟中国共产党百年征程上与时俱进的“变”和不忘初心的“不变”。中央审计委员会成立以来，贯彻习近平总书记对审计提出的一系列新要求，基层审计机关应积极主动创新发展，认真思考审计工作中如何处理好与时俱进的“变”与不忘初心的“不变”的辩证关系。南京市江宁区审计局做了一些思考和探索，为基层审计机关的创新发展探路。

马克思主义唯物辩证法认为，事物的运动是绝对的，变化是永恒的，没有运动和变化就没有发展和进步。同时也强调变化不是异想天开、白日做梦的主观臆想，变化也不是鬼使神差、不由自主地神秘使然，变化是有序、有规律的。变化中有稳定的、不变的规律。

习近平总书记在讲话中指出“中国共产党坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，用马克思主义观察时代、把握时代、引领时代，继续发展当代中国马克思主义、21世纪马克思主义”，正体现了“变”与“不变”是辩证统一的。

中国共产党领导下的审计监督，是百年党史和党领导下的革命史、新中国建设史、改革开放史、社会主义发展史的具体呈现领域之一，一部审计监督史也是红色基因的传承史。“不变”的是：以审计监督为核心的经济监督，始终坚持服务于党和国家事业大局是国家审计的根本职责。“变”的是：党领导下的中国特色社会主义审计制度不断的守正创新，并结合国情不断创新管理体制，拓展职能空间。“不变”之中有“变”的是：党的统一领导为审计制度的建立和完善指明了前进的方向，增强了审计的独立性和权威性。在不同时期的“变”，如审计机构的设立或撤并，或管理体制的变化等，都是来自党统一领导这个永恒“不变”下的部署。

因此基层审计机关在审计事业创新发展中必须注重“变”与“不变”的辩证统一。

一、基层审计机关创新中“变”与“不变”

——基层审计机关应在创新中“求变”。

《孙子兵法》说“顺势而为，借势而进，造势而起，乘势而上”

中央审计委员会成立以来，党管审计，领导体系变“强”了；党的政治机关，审计机关的属性变“硬”了；宏观经济管理部门，审计机关的定位变“高”了；实现审计全覆盖，审计的面变“广”了；优化审计资源配置，调动内部审计和社会审计力量，增强审计监督合力，国家审计的力量变“众”了；要求审计在党和国家监督体系中发挥重要作用，审计的作用变“大”了。为了应对“变”的大势，基层审计机关应该因“变”应“变”：

首先，要充分理解“党的政治机关”的定位。一是基层审计机关的审计面虽小，但也要心怀＂国之大者＂。审计人员要善于从政治上看问题，善于分析把握政治大局，提高政治判断力、政治领悟力和政治执行力，善于从经济监督中体现政治导向、政治要求。二是基层审计机关应主动向同级党委政府主要领导汇报审计工作，在其全力支持下，“结合当地实际情况，作审计监督体系的顶层设计及审计资源的统筹协调”。用“四个意识”对标、对表中央审计委员会提出的各项要求，其中最重要的一条，通过审计监督，确保党中央政策措施贯彻落实到位。三是基层审计机关局党组要加强对审计的领导，打造出一支有政治觉悟、纪律严明的审计干部队伍。四是主动与纪检部门配合，既发挥各自特长，又要形成合力。基层审计机关党组要打造一支“信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁”的高素质专业化的审计干部队伍，为“党要管党、从严治党”做出应有的贡献。

其次，要广义地理解审计“全覆盖”。基层审计机关部分干部将“全覆盖”狭义地理解为由审计机关“包打天下”，长期以来的审计任务与审计力量之间的矛盾决定这是难以实现的。广义的审计“全覆盖”是指将国家审计、社会审计、内部审计的资源整合，系统的、有规划的、分步实施的覆盖。落实候凯审计长“全覆盖要实现形式与内容统一、提升全面覆盖的综合效应”的要求。应对之法是贯彻习近平总书记提出“要统筹内部审计、社会审计的资源；努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”。为此，基层审计机关要思考审计监督体系如何构建的命题。

一是审计机关要把内审的力量牢牢抓在手里，尤其是加强、健全乡（镇、街道）审计所力量。我国行政体制是五级政府、五级财政、四级审计，乡（镇、街道）审计的日常监督的空白点需要填补上。近期，江宁区为10个街道公开招聘18名内审人员，人员到位后各街道审计所专职审计人员平均7人左右，江宁区审计局将参照国家审计的要求对其培训和管理，要积极探索街道同级财政审的试点。

二是用好社会审计力量。社会审计力量参与到国家审计中来，审计机关切不能当“甩手掌柜”，必须对其进行紧密型管理。加强业务培训工作，对其参与审计机关的审计项目，要求其按国家审计的理念开展审计。近期，江宁区审计局针对“国资委将国企监事职能划转到审计”的履职要求，采取了创新做法：由区国资出资成立国企性质的工程审核中心（以下简称审核中心），由审核中心优选全省10佳工程审计事务所入驻中心，按“雇员制”进行日常管理，审核中心参照市场标准，以年薪25-30万标准公开招聘一级注册造价师，由其带领并管理10家工程事务所的审计人员参与审计项目。政府工程项目在招标公告中，即明确告知投标单位，需接受审核中心的审计，对审计结果有异议的可申请法律诉讼。审计局以内审管理的形式对审核中心进行指导和再监督，指导审核中心的工程审计不仅重造价，更侧重于合法、合规、效益的结算审计，审计局不直接参与工程审计，也不出具任何法律文书，更不对审计结果裁定。以国企平台资金流向最多的工程领域的审计为切入口，对建设单位（区属国企）间接的履行部分监事职责，其各方的法律关系见下图：

三是积极探索大数据审计，科学技术快速发展，正在改变审计环境。毋庸置疑，不久的将来，审计对象主体面对的不仅是财务数据，而是更宽泛业务的“大数据”，将来部门间“数据壁垒”一旦被打破，大数据审计将会发挥更大的作用，现在就需要储备并锻炼出一批即懂数据分析又善财务知识的人才，“醒得早者”将占先机。

江宁审计局的创新做法既考虑当下又立足长远，目标是通过将审计资源整合，最终建成有江宁特色的、立体的、全覆盖的审计监督体系，其意义在于既提升审计机关自身建设，又帮助政府部门、国企、园区构建完善的内控制度。

再次，基层审计机关面对“宏观经济管理部门”的定位要有应“变”之法。一是对审计署布置的“一条鞭”项目要有高站位，不打折扣地按要求执行到位，审计中发现问题时，要实事求是地分析制度在基层执行中遇到的问题，若是制度本身的不完善不实际，要积极向上级反映，并能提出切实可行的建议。二是基层审计机关制定审计项目时，要紧紧围绕同级党委政府的中心工作，多做面上宏观项目，点上项目也要起到“以点促面”的作用，使每一个审计项目的结果都有宏观指导意义，做地方同级党委政府决策时的参谋。

——基层审计机关应坚守的“不变”

基层审计机关应坚守的“不变”有诸多，重要的有三点：1.保持审计机关的红色底色不能变；2.依法审计，客观公正不能变；3.独立审计，实事求是不能变。

二、对上级审计机关鼓励基层审计机关创新的建议

中央对审计工作的新要求决定了审计必须创新，在审计系统内搞改革、创新有一定的难度，审计人职业思维中形成的“守规矩”的意识，与创新工作中打破“旧规矩”是有矛盾性和对立性的。笔者建议，首先审计系统上下结合党史学习教育活动开展一场解放思想、鼓励创新的思想大讨论，为审计创新发展奠定思想基础。思想不统一、七嘴八舌、畏首畏尾、只会在争论中丧失大好机遇。其次，建议基层审计机关主动与审计署特派办密切互动，将优秀的审计干部送到特派办参与审计项目，通过“以干代培”，提技能、拓视野、学理念，同时也解决特办人手不足的困扰。

基层审计机关应抓住党中央习近平总书记重视审计的“大势”，抓住难得机遇，乘势而为，创新发展，为审计事业的转型发展贡献一份力量，祝愿审计事业的创新发展取得更大的成绩，为第二个百年奋斗目标的实现贡献审计的力量。