实务 | 地理信息技术在耕地保护审计中的应用

耕地是粮食生产的重要基础，是经济社会发展的根基。近年来，党中央、国务院连续出台防止耕地“非粮化”稳定粮食生产、坚决制止耕地“非农化”行为等一系列严格耕地保护的政策措施。随着2017年领导干部自然资源资产离任审计制度的建立，审计机关逐步加大了对土地等自然资源资产的审计力度，本文结合青岛市审计局近年来开展的审计实践，探索地理信息技术在耕地保护审计中的应用。

一、地理信息技术简介

地理信息技术即“3S”技术，包括地理信息系统（GIS）、遥感（RS）、全球定位系统（GPS)，是空间技术、传感器技术、卫星定位与导航技术和计算机技术、通讯技术相结合，多学科高度集成的对空间信息进行采集、处理、管理、分析、表达、传播和应用的现代信息技术，已广泛应用于国土调查成果的管理与使用等。应用地理信息技术开展耕地保护审计势在必行，但也给审计机关提出了转变审计方式和思维方式的要求。二、地理信息技术给耕地保护审计带来的挑战

（一）对审计人员的专业要求较高。土地管理政策多且复杂，除了基本的土地管理法以外，还包括基本农田保护、耕地占补平衡、土地整治、土地招拍挂、限制用地目录等具体的制度和办法，涉及农转用、土地征收、征地补偿、土地评估、规划设计条件、土地出让、批后监管等环节，对审计人员提出了较高的政策要求。另一方面，地理信息技术基于遥感影像、图斑等矢量化数据进行分析和管理，既需要熟练掌握Arcgis等软件的使用，也需要深入了解地理数据图层、图斑的含义和属性信息，以便做出准确的比对分析和研判，这对以财政财务收支审计为专业结构背景的审计人员提出了较高的技术要求。

（二）审计组织方式需要转变。面对地理信息技术的专业要求，审计的重点应在全面掌握耕地保护目标、任务和制度落实的基础上，有针对性地归集各类矢量数据并进行分析，所得出的疑点信息为下一步审计关注的重点，但往往此类疑点信息数以千计，给现场核实带来巨大的工作量。因此，根据自然资源管理特点和矢量化数据特征来删减无用或干扰疑点信息则成为不可缺少的工作。疑点数据精简后的现场核实和确认阶段，需要对疑点分析思路进行反馈，及时调整分析思路和修正分析方法，通常是分析、核实、反馈调整、再分析、再核实的不断递进的审计过程。

（三）审计取证模式需要调整。地理信息技术在审计中的应用是一项新技术，面向的对象是矢量化数据，而不是传统的会计凭证、账簿和纸质文件，无法通过复印资料的方式获取证明材料。需要将矢量化数据转变为电子表格输出，再通过现场核实确认后形成表格化的审计证明材料。在编制取证单过程中，应记录数据来源、分析方法、比对结果等全部分析过程，与通过现场核实确认后形成审计证明材料相互支撑，构成完整的证据链。另外，审计应在抽查和验证矢量数据真实性和准确性之后，再对矢量化数据进行比对分析。

三、提升应用地理信息技术能力的路径措施

随着地理信息技术等新技术新方法在耕地保护审计中的推广与应用，审计机关可从人才培养和转变审计方式等方面改进做法，切实提升审计工作能力与水平，更好发挥审计“治已病、防未病”的作用，为经济社会发展提供土地资源保障。

（一）强化人才培养。在审计资源配置方面应积极适应新形势要求，招录地理信息、土地管理、环境工程（环境科学）、园林管理等方面的专业人才，着力完善审计队伍知识结构。按照“开门搞审计”的要求，坚持兼收并蓄、博采众长，根据审计需要聘请科研院所和相关自然资源领域专家提供咨询意见。在审计组织实施方面，可尝试打破上下级审计机关和内设部门界限实现内部挖潜，统筹调配审计机关内部具有相关专业背景的审计人力资源，实现组合优势的最大化。

（二）加大政策研究和数据归集。广泛收集自然资源、林业、水利、农业农村等相关耕地保护方面的法规政策，注重不同行业管理部门政策之间的关联分析，围绕耕地“非农化”“非粮化”等事关粮食安全的重大事项加大政策研究和审计力度。同时，通过山东省自然资源资产审计“一张图”系统，归集自然资源资产管理和生态环境保护部门的土地利用现状、基本农田保护、森林资源管理“一张图”、遥感影像等数据，为开展地理信息技术的运用奠定技术基础。

（三）改进审计组织模式。在审计实施中，按照地理信息、土地管理和财务审计专业搭配的方式组成审计组，同时满足数据分析、现场核实和财务收支审计的需求。鉴于应用地理信息技术分析疑点数据的特点，采取分类取证的措施，对通过规划数据之间分析产生的疑点，可直接汇总数据进行取证，如基本农田划定不实等问题。对规划数据与现状数据叠加分析产生的疑点，如耕地被构筑物、采掘场违规占用等问题，通过遥感影像筛选与现场核查相结合的方式进行核查，既减轻了被审计单位核实的工作量，又极大提高了审计效率。