浅谈预算执行审计发展趋势

改革开放四十余年来，我国的财政审计经历了从尝试到变革，从变革到逐步完善的历程，财政审计在科学民主决策、加强财政收支监管、提升财政资金管理使用方面，都积累了丰富的经验，同时也有一套完善的流程。新时代财政审计，应当以促进国家治理现代化为目标，构建完善的审计监督体系，加强重点领域审计，推动财政支出绩效审计，提升国家治理能力。

随着公共财政体系的逐步完善，财政支出的效益性受到了越来越多的关注，而监督财政支出的绩效也逐渐成为了审计工作的责任和使命。预算执行审计作为财政审计的重要抓手，就要求审计工作者在预算执行审计中从侧重合规性审计转变为合规性审计与绩效审计并重，财政支出绩效评价审计也将会是在未来一段时期内的重要工作方向。

一、什么是财政支出绩效评价

财政支出绩效评价是运用一定的评价方法、标准对政府部门为实现其职能所确定的目标的实现程度进行评价，是对预算执行结果的一种评价。从预算执行的角度来说，在没有绩效评价之前，预算执行注重的是有没有把应该花的钱花出去，在绩效评价介入后，预算执行不仅仅要注重有没有把该花的钱花出去，还要关注钱花出去的效果怎么样，有没有达到财政资金下达时的初衷。

二、为什么要进行财政支出绩效评价审计

随着政府系统内的各项工作逐渐理顺，收支管理日趋规范，各项财政收支的信息化水平也在逐年提高，借助大数据审计的力量，我们有精力去关注预算执行审计的更多方面，而财政支出绩效评价就是其中一方面。

近年来，财政支出只保“量”不保“质”的情况不时出现在我们的视野中，诸如本应解决困难群体住房困难的公租房却成为了公司高管的住房；农村改厕项目只顾改厕数量不注重质量及后期维护，改建的厕所很快失去了使用价值；精准扶贫资金不再精准，全村共享专项资金等等问题。这些资金在支出的“量”完成率都很高，但是在执行过程中，难免会发生偏离初衷的现象，而财政支出绩效评价就是保“量”不保“质”的防火墙。在减税降费、政府过紧日子的新常态下，财政支出的效果显得日益重要，督促财政支出绩效评价体系的建立、监督财政支出绩效评价体系的运行，在今后的预算执行审计中可以发挥更大的作用。

三、如何做好财政支出绩效评价审计

财政部2011年4月2日发布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，同时废止了早在2005年和2009年颁布的《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》《财政支出绩效评价管理暂行办法》。时至今日，财政部尚未颁布正式的财政支出绩效评价管理办法，可见财政支出绩效评价体系的建立，并非一朝一夕可以完成的，财政支出领域的多元化、地区差异以及以何种指标进行量化等原因，决定着一整套标准化的财政支出绩效评价体系的建立存在诸多困难，所以目前各地在推进财政支出绩效评价的进展存在较大的地区差异。

笔者认为审计可以在以下方面弥补上述问题的些许缺陷：

（一）结合当地实际情况，综合评判财政支出绩效

目前各地对于专项资金或项目经费，大多设置了绩效目标，也进行了绩效评价，但是存在通过诸如会计师事务所、企业咨询公司等第三方机构进行评价，政府通过购买服务进行财政支出绩效评价的情况。笔者认为第三方机构评价存在以下几点不足：

1. 第三方评价机构对本地区政府情况很难进行一个全面的了解，现行的《财政支出绩效评价管理暂行办法》中规定绩效评价的主要依据包括各级政府制定的国民经济与社会发展规划和方针政策以及预算部门职能职责、中长期发展规划及年度工作计划等；

2. 第三方评价机构人员流动性大，以有相关工作经验的优势竞标成功的机构，可能不会指派有相关工作经验的人员参与项目；

3. 第三方评价机构属于盈利性机构，具有逐利的特征，对于揭示腐败、违规行为缺乏动力；

4. 第三方评价机构不具备审计机关的行政功能。

比如在某地精准扶贫资金使用审计项目中，审计机关通过约谈村支书、乡镇书记等人，揭露了精准扶贫资金使用上的违规行为，这些功能是第三方机构所不具备的。

因此，审计机关可以凭借对于当地政府运行情况，结合各个相关领域的审计结果，综合评判得出财政支出的效果，同时对于审计过程中发现的相关腐败违规问题，对影响资金效果、降低资金使用效益、影响资金执行进度的现象进行揭露，促进资金使用达到应有的效果。

（二）督促实施绩效评价，完善绩效评价机制

通过在预算执行审计中突出绩效评价的方式，可以及时发现未实施绩效评价的财政资金，也可以发现进行了绩效评价，但是绩效评价不具有约束力的情况。

如某省设置的X基金，用于发展新技术、新产业，经过研究，该省通过财政资金成立了多支基金，但仅有极少数基金形成了实际投资，造成了数十亿元的资金闲置，同时，该基金设立时旨在撬动社会资本，利用财政资金吸引社会资本跟投，形成基金投资规模不断扩大，吸引更多社会资本的良性循环，但实际投资的多为国有企业，民营企业投资比例较低，未能达成该基金设立的预期效果，而对该项基金的设立，也未进行绩效评价。

该案例所反映出财政支出绩效评价的覆盖面还不够完全，几十亿资金量的大规模支出，未能有效的设置绩效评价环节。

审计通过预算执行审计，发现未设置绩效评价的财政支出，通过督促主管部门，提升绩效评价体系的覆盖面。

（三）重点关注转移支付资金和重点民生资金

转移支付资金和重点民生资金多为直接影响人民利益的资金，这些资金的执行效果，直接影响着人民对政府的满意程度，且越到基层越容易出现执行上的偏差，诸如精准扶贫资金、棚户区改造资金等，项目实施时间跨度长，往往不能在一个预算年度内完成，作为审计机关可以借助预算执行审计对重点民生资金和转移支付资金进行延伸审计，发挥事中监督的作用，尽可能填补时间跨度较长的项目带来的监督空白。

如某地进行精准扶贫资金审计，发现该地基层在执行时，未将精准扶贫资金全部用于符合精准扶贫条件的家庭，而是通过各村村民自行分配。这种情况的存在，一是导致精准扶贫资金用错了地方；二是使贫困户延迟收到或者部分收到扶贫资金，影响扶贫效果；三是基层的这种违规做法，也会使民众对政府解决贫困问题的态度产生怀疑，进而影响政府形象。审计通过预算执行审计以及相关部门的融合审计，可以在一定程度上做到缩短监督的空白期。

综上所述，截至目前，财政支出绩效评价体系并未形成一个完整的体系，各地财政部门在执行过程中也存在一些困难，但财政支出绩效评价为审计工作提供了一种思路。结合预算执行审计，在关注预算执行率的同时，更关注预算执行效率，深化预算执行审计改革，拓宽审计的广度和深度，更有效地发挥审计对于财政资金的全过程监督作用，为促进经济社会更加稳定发展作出贡献。