略论业务循环基础上的预算执行审计

对预算执行审计而言，在新时代推动建立现代财政制度的进程中，可以借鉴业务循环的思路，对财政管理活动按照若干要素、流程、板块等标准进行解析，探索财政业务循环，在此基础上研究形成适用于预算执行审计的技术方法。鉴于预算制度处于财政制度的核心地位，预算循环在审计中的应用也较为广泛。本文论述了对预算循环的理解，并以预算循环为基础，探讨了预算执行审计的思路和方法。

业务循环是探索和完善审计方法的基础，有利于加深审计人员对被审计单位业务活动的了解，长期以来在企业审计中应用较为广泛。例如，销售与收款循环、生产与费用循环等。在国家审计的其他业务类型中，也存在可以运用的业务循环。对预算执行审计而言，可以借鉴业务循环的思路，对财政管理活动按照若干要素、流程、板块等标准进行解析，探索财政业务循环，在此基础上研究形成适用于预算执行审计的技术方法。鉴于预算制度处于财政制度的核心地位，预算循环在审计中的应用也较为广泛。

预算循环形成的时代背景和内容

党的十八届三中全会以来，财政作为国家治理的基础和重要支柱，从深化预算管理制度改革入手，不断完善预算管理的制度体系和工作方式，预算管理的理念逐步发生转变，由聚财转为理财、由重支出安排转为重政策绩效、由重收支平衡转为重政策落实，并在预算管理中嵌入了绩效评估、绩效目标管理、开展绩效评价、决算草案审计等内容，特别是开始构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，预算管理活动由断续的开环系统转变为首尾衔接的闭环系统，形成了与现代预算制度相适应的预算循环。

在预算循环中，有支出政策（或中期规划）、预算编制、指标下达、预算调整、用款计划、国库资金管理、预算会计核算、决算与综合财务报告、预算绩效管理等9个环节，形成首尾相连的预算闭环体系，其中，支出政策（或中期规划）居于该闭环的中心，与其他各环节均有联系，而预算绩效管理与预算编制这两个节点的融合是该闭环的合拢之处。

在预算循环过程中，对每一年度的预算而言，这个闭环系统不是简单的重复，而是在上一年度预算改进基础上的不断提升，每一个循环的结束都为下一个循环的开始打造了新的起点和平台。预算循环前后相临的环节或者不同的环节之间不是单向或独立的关系，而是相互监督、相互制约、相互促进的关系，前一环节对后一环节形成控制，后一环节为前一环节提供信息反馈。从整个预算循环过程看，以支出政策（或中期规划）为指导的预算编制，是预算流程的起点，经本级人大批准的预算和预算调整是预算指标的来源，指标下达后，预算单位根据预算指标编制用款计划并经财政部门批准，财政部门根据用款计划安排资金支付额度和支付方式（如直接支付、授权支付等），对地方转移支付的预算指标则通过上下级财政资金调度执行，预算执行的信息由财政总预算会计和部门（单位）预算会计分别进行核算和反映，年度终了进行决算，决算信息与预算绩效评价结果与第二年的预算编制挂钩，为进一步优化预算编制提供参考。

预算循环基础上的预算执行审计

第一，根据预算执行审计的职能任务，在预算循环之中重新定位相关专业审计，逐步实现各专业审计的业务融合和信息共享。预算执行审计的内涵比较丰富，与政策落实跟踪审计、转移支付审计、公共投资审计、扶贫资金审计、社会保障资金审计等多个专业审计均有交集，该交集即是“国家预算”。因此，在预算循环这一平台上，可以对现有的专业审计进行重新定位，以国家预算为主线、以促进政策落实为目标将“并联”的各项专业审计“串联”起来。在项目安排上，既可以从预算循环中截取若干环节作为审计内容安排审计，也可以将某一个环节单独立项安排审计。在资源整合上，可以将审计信息置于预算循环中进行共享，分析对预算循环前后各环节的影响，促进预算循环的良性运转。

第二，整体设计预算执行审计思路，从多个维度揭示预算管理中存在的问题，推动建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。在预算循环基础上，根据不同的审计目标，可以从四个方面设计预算执行审计思路：一是循着预算管理的线性流程，从经济社会发展规划、重大决策、政策、预算执行、预算绩效管理等方面，深化预算执行和决算草案审计，促进预算执行的真实性、合规性和科学性。二是循着资金的流向，从政策要求、预算安排、资金申请、资金拨付、资金使用等方面，开展重点专项资金审计。三是循着政策落实的流程，从政策内容、预算保障、项目落实、资金到位、实际绩效等方面，开展重大政策落实情况跟踪审计，促进各项政策不断完善和发挥实效。四是将政策、预算、资金、业务四个方面进行多角度的组合，从政策流、预算流、资金流、业务流四个方面开展审计，促进政策、预算、资金、业务的有机结合。

第三，以预算循环为基础，探索预算执行审计技术方法。在纵向的角度，对重点财政资金实现从分配到使用到绩效的全覆盖，关注资金流转链条上的重点单位或控制薄弱环节，不仅注重揭示某一环节的问题，还要以该问题为起点，顺向追踪到其下的各个环节，考虑其影响和后果，同时要逆向追溯到其上的各个环节，明确原因和责任主体。在横向的角度，以国家预算为重点，关注战略、规划、政策、事业发展（业务活动）、项目、财政资金、资产、管理、权力、职能履行等10个要素，关注这10个要素在各项预算的分配、执行、监督活动的具体表现形式，从多个角度揭示问题、分析原因和提出建议。

第四，探索开展政府支出科目审计，推动预算与政策的联结。政府收支分类科目是预算编制、执行、决算的基础。2018年支出经济分类科目改革实施后，能够从支出经济属性的维度更加清晰完整地反映政府的钱是怎么花出去的。在预算循环的基础上，可以探索开展政府支出科目审计，按照政府支出科目分项审查预算执行的真实性和合规性。同时，加强预算支出信息的综合分析，客观评价预算的安排与重大改革、重要政策、重点项目的匹配情况，将预算的承诺与预算会计的核算情况结合起来，确认报告的预算执行情况与实际情况、承诺之间存在的差异，并关注重大政策落实情况，评价预算支出的实际效果。