政府投资审计转型的几点思考

近年来，随着经济社会的快速发展，地方财力不断增强，政府投资建设项目特别是大量民生类建设项目的实施，财政资金投入力度逐年加大，对这些资金加强监管已成为地方政府和社会大众关注的热点、焦点。政府投资审计作为审计工作的重要组成部分，在确保国有资产保值增值、促进地方节约财政投入等方面作出了积极贡献。但长期以来，由于市县两级财力水平有限，出于节省财政资金，以及将审计经费与结算审计金额挂钩等因素，政府投资审计形成了以单一的工程造价审计为主的局面，审计部门直接介入工程款结算环节，以审减额论“英雄”，既延长了工程结算时间，给建设单位提供了拖延支付工程款的借口，增加了施工企业办事成本和门槛，更让审计部门和审计人员承载着巨大的审计风险隐患，如何兼顾好避免财政资金损失浪费与规范投资审计行为及防范审计风险的关系，充分运用法治思维，并以创新的思路和办法推进投资审计转型和均衡全面发展，主动适应和服务改革发展大局，实现投资审计“三个转变”，现结合工作实际，谈谈个人的看法。

一、政府投资审计工作转型的背景

（一）新形势下经济社会发展的内在规律。

全国人大法工委印发《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》明确指出，对地方性法规中直接规定以审计结果作为竣工结算的依据和规定应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的条款，应当予以清理纠正。审计署出台的《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》，省厅也出台了《审计工作围绕中心更好服务改革发展的指导意见》，这一系列《意见》的出台，为投资审计指明了发展方向，也给投资审计工作提出了新的要求，如何更好地发挥投资审计监督的职能作用，使政府投资审计工作实现新发展，成为新时代新形势下的必答题，投资审计转型迫在眉睫。

（二）新阶段审计工作职责的本质要求

目前，基层大部分审计机关投资审计模式仍然是传统的审计监督模式，主要是对工程造价进行审计。这种模式在一定的历史阶段发挥了积极作用，也发挥了一定的监督作用。当前，我国经济发展和治国理政进入了历史新阶段，在新形势下，应该理顺投资审计和造价审核之间的关系，顺应不以审计结论作为建设项目结算依据的要求,投资审计应以工程结算审计为基础，以发现问题为导向，同时还要关注投资决策、资金管理、建设财务、征地拆迁、招标投标、工程质量、设备材料采购等重点环节和内容。抓住征地拆迁、招投标、政府采购、合同履行、工程质量、签证变更、资金使用等重点环节进行深度全覆盖，深入揭示项目建设中的突出问题，着力反映政府在投资结构不合理、重复建设、损失浪费等方面的问题，促进政府加强管理、优化财政支出结构、避免或减少损失浪费和重复建设。回归投资审计要始终将查处重大违纪违法、重大履职不到位、重大损失浪费等问题放在首位这一中心职责，并揭示体制、机制、制度弊端并推动相关部门建章立制、规范管理。

（三）新时期优化审计资源的必然要求

当前投资审计工作任务日趋紧迫，任务重与人员少的矛盾日益突出，现有的投资审计监督模式和审计监督力量已与当前和今后一段时间审计监督工作任务不相匹配，无论是知识结构、人员素质能力还是实际工作水平都不能完全适应投资审计需要。而这一现状，在较长时间内是无法得到改善，审计监督工作面临不同程度的压力和风险。随着投资审计目标重心的转移，将审计人员从繁重的工程造价审核工作中解脱出来，通过发挥内审机构作用、购买社会中介服务形式，可以很好弥补缺位，使得审计人员可以回归审计监督的本职，提高审计资源利用率，缓解审计资源不足的难题。

二、今后开展投资审计工作的几点思考

（一）摆正位置，找准投资审计职能定位

面对新形势新任务新要求，在开展政府投资审计工作要首先要明确自身的职能定位。如果不审，审计部门如何履行审计法赋予我们的法定职责；而且地方政府认为政府投资审计工作需要为政府投资项目把关审核，为政府省下“看得见、摸得着”真金白银，避免损失，还要为不断规范项目管理提出合理化建议和意见，促进项目管理水平的提高，服务政府中心工作。在新规定下，投资审计工作要找准定位，精准发力。一要及时转变思想认识，对政府投资项目突出重点进行审计监督，克服审计全覆盖就是“包打天下”的片面认识；二要正确理解发展趋势。要以全国人大常委会法工委所提意见为契机，找准投资审计工作的切入点和着力点，因势而谋、顺势而为，履行法定职责，做到到位不越位；三要正确处理好“服务”与“监督”的关系，克服以“服务”替代“监督”思想。新形势下投资审计工作应寓监督与服务之中，回归投资审计本源，做好国家重大项目实施的监督员,才能做好改革发展的服务员。

（二）履职尽责，恪守投资审计监督边界

审计机关和审计人员要严格按照审计署要求，依法独立行使审计监督权，不得参与工程项目建设相关的管理活动，只对建设管理活动进行监督。在项目实施的各个阶段都有明确的主管单位负责具体建设管理，审计法只赋予了审计机关监督职责，未赋予管理职责。在决算审计过程中，要客观评价前期决策是否科学、是否存在违法违规决策、因决策失误造成重大损失浪费等问题；项目管理过程中是否存在未履行项目审批手续、违法违规招投标等问题；决算是否严格按照合同据实结算、资金是否存在虚报冒领、挤占挪用等问题。以法律为准绳，克服认识上的误区，做到有所为时不缺位，无所为时不越位，依法依规、有节有力发挥审计的监督职能。

（三）整合资源，防控投资审计力量风险

为有效缓解投资审计任务重、专业性强与审计力量不足、专业人才缺乏之间的矛盾，采取购买社会中介机构服务方式和内部审计人员参与投资审计，为加强政府投资审计项目质量管理，防控审计风险，要切实强化社会审计中介机构管理，构筑协审机构廉政风险防控网；加大指导内部审计工作力度，更好发挥内审机构作用。一是建立项目参审人员信息档案。规定实施投资项目审计的社会审计机构按要求提交参审人员信息资料，并对所提供资料的真实、有效进行承诺，确保项目参审人员为本企业登记在册人员，并具有相应的资质。二是严把资料接收、现场勘查、过程管理、初稿复核、结果核对等关口。坚持审计机关为主，中介机构为辅。强化中介机构参审人员管理，审计组长由审计机关人员担任，项目送审资料统一由审计人员接收审核后移交给中介机构，确保资料来源的唯一性；现场勘查必须有审计机关人员参加；中介机构定期向审计组长反馈审核相关情况，初审稿及审核中发现的问题及时书面报告审计组长，经审计组复核后方可进入对账程序；中介机构要站在审计机关立场，查找问题，提出问题，解决问题。现场勘测、集中对账要准时，工程量计算、定额套用要准确无误，材料单价、费率的确定要有依据，要合理合法，工程量计算底稿和调整记录要清晰完整；凡属重大项目或审计中发现有重大问题必须书面报告，并同时提交争议解决方案，由审计、建设、施工、监理等相关单位和人员协调会商确定。三是实行项目复审制度。对中介机构审计的项目，采用随机抽取的方式确定复审项目进行实质性复核，复审结果作为中介机构审计质量考核及安排审计项目的重要依据。一旦发现误差较大或有舞弊行为，则将该中介机构纳入“黑名单”，失去参审资格。同时，从审结项目投资核减率、工作进度、审计质量、业务管理、综合管理及反映问题等方面对参审中介机构建立了年度《业绩档案》，按综合评分高低顺序优先考虑，对综合评分不达标的中介机构取消其参审资格。

（四）科学谋划，创新投资审计监督方式

突出政府投资中重点、难点、热点项目。划分轻重缓急，做到分类管理、分层次审计，强化对“工程、财务、管理、绩效”的审计力度，可以选择建设周期长、投资大的项目实施过程中审计，将审计“关口”前移，改变原有在建设项目完工后进行审计的模式，把事前预防、事中控制和事后监督有效结合起来，从项目立项、招投标、施工进度、施工质量、项目管理和资金使用等环节入手,对审计中发现的工程施工、项目管理和资金使用等方面的问题，及时进行梳理汇总，第一时间与项目建设单位、施工单位、监理单位进行协调沟通，坚持“边审边改”的原则，督促项目位和施工单位及时整改，按照“高质量、严管理”的要求，保证了重大项目建设程序合法，工程造价真实，工程质量达标，资金使用合规有效，促进提高项目投资效益，提高投资审计监督服务水平。