加强新时期审计规范化建设的路径探析

近年来，审计规范化建设取得巨大进步，有力地指导了审计实践。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上明确指出“要加强审计机关自身建设，以审计精神立身，以创新规范立业，以自身建设立信”，要求审计加强创新规范管理，给审计规范化建设指明了方向。国家审计要落实总书记指示精神，加强审计规范化建设，促进提高审计专业化水平。

一、加强审计规范化建设的重要性

（一）审计规范化建设是促进依法审计的重要保障。依法行使审计权力、规范审计行为，是审计质量的重要保障。实现审计规范化建设，细化工作流程、落实专人专责，统一程序和标准，可以减少审计自由裁量权和随意性。对审计人员来说，有了统一规范、标准和流程，就清楚在审计过程中应该审什么、怎么审、达到什么标准、承担的风险责任，从而做到审计循法规、按程序、讲证据、需记录、可检查，合理做到奖惩，这样才能将依法审计真正落实到实处。

(二) 审计规范化建设是完善内部管理的重要途径。制定和贯彻审计业务制度、机关管理制度、环环相扣的内控制度，为审计业务管理、机关管理、教育培训、审计文化建设提供了有效指导，同时用以评价审计机关的绩效以及审计人员的工作水平与成绩。以创新规范管理为依据、以加强审计规范化建设为路径，抓好审计各项法规、制度和管理制度，可以保证审计活动的规范性、科学性和合理性，从而提高审计内部管理水平。

（三）审计规范化建设是提高审计质量的重要抓手。审计质量是审计工作的生命线。按照法规、制度和操作指南规定的权限、职责、程序、方式和标准，不断规范审计行为，是提高审计质量、做好风险防控的重要抓手，也是审计改革创新的现实需要。审计规范化建设提供了审计质量评价的尺度标准和操作流程，并以此为依据和标准监督检查审计机关和审计人员是否有效地遵守了职业规范标准和流程，就可以对审计质量做出客观准确的评价，从而不断地促进审计质量提高。

二、审计规范化建设的现状与问题

（一）审计规范体系建设未完成。当前审计规范体系建设已经完成了审计法律法规和准则的构建，但审计指南体系的建设工作进展跟不上无限扩大的审计需求。近年来出台了几个审计操作指南，但多数行业审计和专业审计还没有审计指南。已有的审计指南在内容上跟不上形式，与“三个区分”指导思想有出入，需要加以修改。

（二）审计处罚自由裁量权过大。在审计执法过程中，跑风漏气、故意“放水”，搞选择性审计，随意忽视重要问题，对问题线索疑点不深入核实。对不利于地方形象的问题或者个人问题隐瞒不报。在提交审计报告时，搞选择性报告，一些问题不上报告，或者避重就轻，采用问题定性轻微的法规进行处理，通过文字表述左右问题的严重性。

（三）审计计划管理科学性不高。当前安排审计项目计划主要是接受上级审计机关的计划安排和本级党委政府的指示安排，自行安排的审计项目很少进行充分调研和可行性研究，一线审计人员对计划编制的参与度不够，计划对所需工作量的估计不准确，临时交办项目和事项太多，甚至超过了计划项目。

（四）审计实施方案操作性不强。审计实施方案主要解决审什么、怎么审的问题，需要深入了解被审计单位各方情况、评估可能存在的重要问题、确定审计应对措施，但目前很多方案制定前没有详细深入调查被审计单位，制定方案是为了完成执法程序或者照抄工作方案，调查了解情况与审计实施方案存在“两张皮”现象，现场实施后再随机确定具体审计事项，有的甚至是为了存档需要在完成审计后再补充方案。

（五）审计报告撰写随意性较大。目前审计报告的撰写形式多样。一是问题表述不够清楚。部分审计报告在表述问题时，存在主次不分、提炼不透、分类不当、定性不准等问题。二是引用法规不精准。存在不规范引用法规、引用过时法规、错误引用法规等问题。三是审计建议没有击中要害，对问题分析不够深入，视野受到局限，提出的审计建议泛泛而谈，没有针对性、操作性。四是报告格式和语言表达不够规范，审计事实表述不清，外行看不懂。

（六）审计质量管理体系不完善。审计准则规定审理内容是：实施方案确定的审计事项是否完成，审计发现的问题是否在审计报告中反映，主要事实是否清楚，证据是否适当、充分，底稿定性是否恰当，审计程序是否符合符合规定等。但目前实施审理的，还主要停留在结果类文书上，而没有包括对审计实施方面确定的审计事项特别是现场实施情况

（七）审计执法责任落实不精细。虽然建立了审计组长、业务部门、法制部门、分管领导、审计业务会议层层把关，的质量监控体系，但部分审理程序流于形式，认为最后由审计业务会议总把关，前面的四道关口存在自由裁量权，没有将具体责任细化到每一个环节。同时审计组在现场执法，没有将责任细化到具体个人。

二、解决当前现实问题的对策

（一）抓好制度建设，健全完善规范体系。一是及时制定规范制度。在《审计法》及其实施条例的基础上，完善经济责任审计评价体系、绩效审计评价体系、自然环境审计相关规定办法，全面开展审计指南体系的建设工作，健全和完善一系列相关配套规定。坚持以问题导向，对接基层实际问题和审计实践中存在的问题，制定相关制度办法。二是保障制度刚性执行力。坚决维护制度的严肃性和权威性，严禁有令不行、有禁不止行为。

（二）树牢法治思维，运用法治方式办事。一是善用法治思维和法治方式履职尽责。坚持把法律作为制定政策、处理问题的根本遵循，养成学法、用法、尊法、护法的习惯和思维方式，严守法律底线，决不僭越法律规定的权力和范畴。二是坚持依法审计、实事求是。把“法定职权必须为”“法无授权不可为”作为审计执法的行为准则，严格按照法定的职能、权限、程序、方式和标准开展审计工作，不越权、不错位。以事实为依据，以法律为准绳，依法查处问题，凡是法定审计事项必须查深查透，做到事实清楚、定性精准、以理服人。

（三）勇于开拓创新，总结提炼经验做法。树牢创新思维、辩证思维、全面思维、系统思维，审慎把握“三个区分”，培育审计干部积极探索的开拓创新精神、勇于担当的进取意识，鼓励审计一线、基层一线探索创新。培育审计干部综合分析能力、宏观思维能力、理论研究能力，透过微观局部分析宏观全局，透过现象深入本质，善于从工作一线发现问题、分析问题、解决问题，总结提炼新的审计理念、新的组织方式、新的方式方法、新的审计思路以及其他的好的经验做法，归纳出共性的、合理的原则，以制度、准则、办法确立下来，使其成为审计职业规范的组成部分。

（四）加强理论研究，构建先进理论支撑。审计规范体系的构建，需要有理论的支撑。只有在理论上对审计规范体系有一个清晰的思路，才能制定出科学的审计规范。一是弄清审计规范体系的范围和各项指标的内涵。审计理论体系必须给出审计规范体系的范畴和外延，审计理念应该从哪儿开始，审计结果到哪儿结束，有哪些指标，各项指标必须达到什么样的标准，这些必须研究清楚。二是要善于借鉴先进经验。一方面组织各地审计机关相互交流学习，打造审计理论研究和经验交流平台，学习先进地区经验，并吸收升华成自己的经验。另一方面，做好中外审计比较研究的工作，积极加强国际审计学术交流，善于学习国外的先进经验。

（五）完善质量管理，加大监督检查力度。一是完善质量管理体系。立足审计实践，结合当前实际，梳理总结，修改完善规范审计处罚自由裁量权、审计项目审计监督管理、审计风险防控行为规范、审计人员职业道德行为规范、审计执法责任制；审计执法过错责任追究制、审计执法公示制、审计执法督察制、审计项目审理制等各方面的制度办法，强化审计质量管理。二是全面推行审计项目审理制度。改变当前只对审计结果文书审理的现状，按照审计准则的规定，实行全程审理，加大对审计项目计划立项、审计实施方案、审计现场管理、审计执法流程、审计文书规范化情况的审理。三是强化监督检查。建立健全审计项目目标责任制和重大审计质量问题责任追究制，将审计质量检查工作逐步制度化、规范化和常态化。

（六）提高专业水平，促进规范能力建设。审计规范化建设包括规范制度的制定、执行和监督以及效果评估，审计人员的专业水平、专业精神决定着规范制度建设的科学性和前瞻性，决定着执行审计业务能力、行为方式以及执行效果。因而，要促进规范能力建设，提高审计人员的专业水平、专业精神尤其重要。一是稳步推进审计职业化。培养审计人员具有财务、经济、法律、金融、管理，信息技术等专业知识的复合型人才，提高理论研究、审计实务和综合分析水平,确保掌握先进专业技术手段、应有的职业判断能力、收放自如的审计执法掌控能力、良好的沟通协调管理能力。二是强化审计文化建设。着重加强审计职业道德体系、审计核心价值观、机关文化建设，增强审计职业荣誉感、责任感和使命感，弘扬刻苦钻研、深入细致、争创一流的审计专业精神。