新形势下基层审计机关推进审计全覆盖的现状与思考

国务院印发的《关于加强审计工作的意见》，首次提出审计监督“全覆盖”，指出凡是公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况都要审计；不仅有传统意义上对财政资金的审计，还有对中央出台的“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”的政策落实情况跟踪审计。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件《关于实行审计全覆盖的实施意见》，对审计全覆盖提出了具体明确的要求。

对于基层审计机关来说，如何推进审计“全覆盖”工作，发挥好基层审计在国家审计体系中的“神经末梢”功能，是一个值得我们长期研究的课题。本文试以某基层审计机关为例，分析审计全覆盖的现状并提出几点思考。

一、推进审计监督全覆盖是新形势下的必然结果

1.拓宽审计工作面，有利领导决策。近年来，该县审计机关以服务地方经济发展大局为主线，紧扣稳定增长、转型创新、改革开放、城乡建设、生态优化、民生改善、从严治党等方面部署审计项目，努力形成对财政、国有、集体资金资产的标准规范的全方位的审计监督全覆盖。按照“常审”“轮审”和“抽审”相结合的“全覆盖”工作办法，对公共资金、国有资产和国有资源等各方面进行有步骤、有计划全面监督。通过审计全覆盖，掌握县级财政资金的规模、构成、具体项目和使用单位，为领导决策提供第一手资料。特别是从近几年的数据，可以看出上级对哪个方面、哪个部门、哪个产业投入政策倾斜，这为总结地方经济社会发展“十二五”工作、编制 “十三五”规划提供了重要的参考数据和信息。

2.拓展审计纵深，形成反腐威慑。以往审计，只更多地关注地方一级预算单位的财经法规执行情况，对于二、三级单位和下属国资企业的审计监督较为薄弱，大多被列为延伸审计范畴。党的十八大召开以来，随着“八项规定”等规章制度的出台和落实，行政事业单位执行财经法规、廉洁纪律越来越严格，越来越规范，也促使审计机关更多关注以前不多留意的审计边角，逐步开展对一级单位下属的二、三级单位、国资企业乃至于二三级单位下属或关联的国资企业的审计辐射,不留监督死角和盲区,构建起强有力的监督屏障，督促财政资金使用单位和项目严格落实上级有关政策要求，财政资金使用安全明显提高，对于企图利用财政资金从事腐败的行为，起到强有力的威慑作用。

3.立体督查反馈，强化成果效益。从审计全覆盖反馈的情况来看，容易及时发现个别少数财政资金使用单位和项目，存在不规范行为和腐败现象，主动通过审计手段加强财政资金审批、使用、评估等事前、事中、事后监督，相关不规范行为初显端倪就得到有效的纠正整改，预防财政资金方面的腐败现象，财政资金使用效益明显提高。

二、推进审计监督全覆盖的基本特点

1.审计重点进一步聚焦。一是审计计划编制的目的性增强。每年年初编制审计计划，按照人员工作量确定相匹配的审计项目工作量，兼顾“常审”“轮审”和“抽审”工作要求。通过计算机软件系统建立数据库，梳理近几年以来的全部审计项目，并将项目基础信息、过往审计文书等资料录入系统，进行分行业、分领域的类别管理，便于查阅，更快捷的实现“轮审”“抽审”项目的查询管理和查漏补缺。二是从单个项目审计向宏观审计转变。不再局限于单个项目的审计，转而有计划地针对某一行业、某一类型进行宏观上的审计，注重反映面上综合情况。例如，在工程项目建设方面，重点关注某一领域开展审计调查，近两年该审计机关重点开展了住建项目和交通项目建设管理情况审计调查，通过两个领域的审计绩效的对比、分析，研究全县在工程建设的宏观层面反映出来的共性问题，为政府提供决策参考。三是加大了对政策落实情况的跟踪审计。紧紧围绕“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”开展审计工作。一方面，审查财政资金情况，提高风险预警能力，主动关注政府存量债务，推动增强债务管理，防范金融风险，主动关注政府投融资情况，对各类政府性基金开展绩效审计，促进资本合理配置，主动关注存量资金，促进科学统筹使用财政资金。另一方面，审查企业减负政策落实情况，着重了解国有企业运转情况，解析企业成本、盈亏、发展环境变化，重点关注相关行政事业性收费、政府性基金减免情况，对在执行过程中打了折扣、变了形的政策，及时反映上报，更好地促进“降成本”政策落实见效。围绕民生热点的政策执行情况，以专项审计调查项目的形式开展审查，如生态环境、保障性安居工程、农业综合开发专项资金，重点审查项目实施、资金支付、财务核算等方面，推动政府资金用到实处、惠及民生。

2.审计资源进一步整合。一是充分发挥内审的“触角”作用，补足基层审计“最后一公里”。充分建立完善一个覆盖行政事业单位、国企的内审机构网络，对各单位建立内审队伍提供必要的帮助，定期对全县内审人员组织系统性培训。审计机关发挥监督和指导的职能，促进各单位的内审机构运转起来，承担一些小型的财务收支审计、效益审计和经济责任审计等，主要作用是规范该单位自身的日常会计核算、资金资产管理等，为审计机关的单独立项项目提供一个良好的会计财务基础。二是创新审计组织方式，开展“大兵团作战”审计。一方面，在审计项目的人员安排上更加合理，采用专业间联合审计方式，针对乡镇板块、部分部门基建工程较多的情况，审计组不再以科室为单位，而是将不同科室的财务审计人员和工程审计人员“混搭”起来，各尽所长，推动审计结果能够反映被审计单位的全貌。另一方面，审计机关注重加强与纪委、监委、组织等部门的配合协作。此外，基层审计机关在人员紧缺的情况下，在个别项目中开始尝试了政府采购服务，聘请社会审计机构人员参与审计项目。三是项目间资源共享加强，努力触发“1+N”效应。“全覆盖”工作铺开后，基层审计机关面临时间紧、任务重、人手缺的现状。在此情况下，发挥主观能动性，主动探寻“1+N”效应，做到“一项审计，多项共享”，即同类型的审计项目之间，其中一个项目的审计组发现问题和情况，能够与其他审计组共享，举一反三，形成全局一盘棋的审计大格局，避免各审计组各自为政、各自为战的情况，追求审计资源整合的最佳效果。

3.审计成果进一步共享。一是加强与相关监督部门的协调配合。密切与纪检监委、检察、公安、财政、税务等执纪执法部门的沟通联系，建立完善相关合作机制，及时获取审计所需的相关信息或线索，充分利用形成的工作成果，实现信息互通、成果共享、同频共振，提升监督成效。二是强化审计系统内部的沟通配合。加强上下合作、横向合作，开展信息传递、业务交流和经验成果共享，提高审计资源利用效率，使得审计成果更具前瞻性和建设性。三是改进审计项目组织模式。结合年度审计计划进行统筹安排，注重考虑各个审计项目间的衔接，对各类审计项目，实现预算执行、专项资金、经济责任审计、扶贫审计等有机融合；对同一审计对象一次进点、协同审计、信息成果共享，提高审计精准度，拓展审计覆盖面和纵深度。

三、推进审计监督全覆盖面临的困境

1.认识上出现偏差。面对日益增长的审计需求，审计资源相对紧缺，在监管对象上、相关领域难免出现盲区，但有些公共领域与人民群众利益密切相关，群众关注程度高。由此，一些审计干部对审计全覆盖信心不足，工作力度减弱动摇，认为审计工作只要抓住重点部门、重点环节、重点领域，能够实现事后监督就是功德圆满，凡事做不到十全十美；甚至少数审计干部错误认为审计全覆盖没有必要，劳神费力，存在敷衍塞责、草草了事的个别现象。

2.执行上缺乏强制性。审计计划作为现阶段国家审计管理的龙头，是审计工作的指挥棒和方向标，在实际工作中还存在法定性不够强、调整较多、延续性不够、上下级之间不够协调及互补性不强等问题。审计计划不能够全覆盖，必然导致审计工作全覆盖受到不同程度影响，审计计划执行过程中时常出现不断追加审计计划的行为。甚至，因审计资源的限制，使得一届政府任期内审计一次县科局级领导干部的目标都无法实现。审计全覆盖在执行流程上有较大的完善空间，关键是缺乏审计全覆盖的强制性，审计全覆盖的约束性得不到相关部门和责任单位的配合。

3.操作性不规范。审计全覆盖重在监督。审计整改监督检查力度不大，导致审计作用落实不够，出现“走过场”、年年审年年犯的现象。审计机关自身的年度项目计划安排、不同年度项目计划的前后延续性、以及年度计划与相关年度项目规划之间的关系等方面的考量和布局不够，也直接影响着审计全覆盖的效果。

4.机制上保障不够。一方面，审计人员编制较少，而工作量逐年增大，不能满足工作需要；二是人员素质参差不齐，取得中级职称的人员不多，精通计算机操作和工程造价审计的专业人员匮乏，不能适应审计全覆盖的要求，必然制约着全覆盖的质量和水平。

四、推进审计监督全覆盖的对策建议

1.健全规范审计领导机制。一是健全审计机关上级对下级的领导长效机制，积极探索“垂直管理、直接领导”等审计管理模式，不断加强基层审计机关开展审计监督职责的权威性和独立性。科学把握各项有利审计时机，加强审计监督全覆盖业务的指导，将重点项目和单位以及关健岗位列为基层审计机关的直接审计范围，或者通过上级审计部门下达通知书。二是基层审计机关在审计结束之后，需向上级审计部门做出具体的审计报告。进一步加强审计业务的督促和督查，不断提高审计工作的针对性和独立性。同时，要不断优化组织方式，彻底改变传统的“各管一段”、各自为审的传统审计组织形式和模式，树立起大格局审计和全局一盘棋的理念，努力实现在数据信息、资源共享、项目人员等各方面的统筹调配、优化组合。三是通过更加科学的调度和计划安排，探索同一个审计对象多个项目融合进“一班人马、一套资料、一份决定”之中，实行融合审计，打好组合拳，揭示出社会与经济运行中深层次的矛盾与风险隐患。

2.完善创新审计方式。不少县级审计机关目前还存在科室各自为战、沟通联系较少、审计效率低下、重复审计浪费审计资源等问题。实行审计全覆盖，必须要须要改变传统的审计观念，创新审计方式方法。一是加强审计资源整合。对重大审计项目，必须树立全局一盘棋的理念，整合各科室审计力量，合力共为，提高审计效率。二是积极采用信息化审计技术。采取构建大数据平台的方式，对所有被审计单位的财务数据进行全覆盖审计分析，消除监督盲区，不留审计死角。这样做，省时、省力、高效，且具有强大的威慑力。三是充分利用社会审计和内部审计资源。针对审计任务重与审计力量明显不足的矛盾，进一步加强对部门单位内部审计的业务指导、监督，努力探索内部审计结果应用的途径和方式；积极购买社会中介服务，依法聘用社会中介机构和专业人员参与国家审计工作，形成以国家审计为主导、社会审计和内部审计为重要组成部分的审计监督大格局。

3.科学保障审计工作机制。一是要建立审计项目计划科学论证制度。按照全覆盖的要求，在制定审计项目计划时，事先要进行周密的调查和分析，并广泛征求社会各界的意见。既要制定本年度的审计项目计划，又要制定长期的审计项目计划，确保所有的审计对象在一定的年度内“全覆盖”审计。二是要严格审计整改工作制度。积极推行审计整改常态化，做到有问题必整改，有整改必督办。同时，要将审计整改落实情况与纪检监察机关监督检查、组织部门考核任用干部、党委政府对部门单位的年底综合考评工作结合起来，推动审计发现问题整改落实。三是要建立健全审计保障机制。认真落实并执行中央出台的关于完善审计制度若干重大问题的框架意见，地方政府要对审计机关的人员、经费等实行保障，为引进审计人才建立“绿色通道”，不为审计机关安排招商引资、征地拆迁动员等工作，确保审计无后顾之忧。

4.提升强化审计队伍素质。审计全覆盖对审计人员的知识、经验、技术、能力等有了新的更高要求。但目前县级审计机关人员素质还不能满足审计全覆盖的需要，应加大队伍建设力度。一要加强党员干部政冶理论学习把握方向关。采取多种方式学习党的十九大新思想新理论，学习中央审计委员会第一次会议精神，突出政治标准，把好政治品行廉洁关，把党风廉政建设落实到提高审计队伍素质实处，切实做到以审计监督全覆盖的实际行动推动重大政策措施落到位，推进全面从严治党与服务经济中心工作保持高度一致。二是狠抓现有审计人员业务培训保障操作关。可采取上级审计机关统一组织培训、单位自行组织培训学习、挂职锻炼、参与统一组织审计项目等形式，不断拓展现有审计人员的知识结构，为审计全覆盖提供技术保证。三是加大人才引进力度。根据审计工作的需要，适当引进精通法律、计算机、工程造价等方面的专业人才，充实审计队伍，为满足审计全覆盖的需求提供人才保证。