新常态下对乡镇党政主要负责人经济责任审计的体会和思考

乡镇工作素有“上面千条线，下面一根针”的说法，不仅事务繁杂，而且涉及面广，更直接关系群众的切身利益。乡镇党委书记和乡镇长作为整个乡镇的掌舵人，他们既是国家宏观经济政策的贯彻执行者，又是区域经济和微观经济的领导者。因此，开展党政领导干部任期经济责任审计，是新时期加强领导干部管理和监督的重要举措。中办、国办《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》及其《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》提出要加强地方各级党委、政府领导干部经济责任审计，进一步维护社会经济秩序、严肃财经法纪、强化领导干部监督管理、规范领导干部经济行为、加强党风廉政建设、促进领导干部勤政廉政、推动民主政治建设。在此，笔者结合近年来乡镇党政领导干部经济责任审计工作实践，简要谈一谈自己的一些感受。

一、乡镇领导干部经济责任审计的特点

（一）审计范围广。

乡镇是我们国家的基层政权，“麻雀虽小，五脏俱全”，涉及乡镇的方方面面，一、二、三产业所占比例各不相同，经济发展重点不一样，但都涉及农业、乡镇工业企业、第三产业、小城镇建设等，包括党政主要负责人贯彻执行国家经济政策和遵守法律法规情况、重大经济决策情况、民生建设情况、财政管理情况、内控制度建立健全情况、被审计领导干部本人遵守有关廉政规定情况等方面。

（二）敏感问题多。

乡镇处在基层工作的第一线，党委政府直接面向农村和广大农民，面临错综复杂的矛盾，困难和问题比较多。尤其是，近年来国家对农村越来越重视，涉农补助资金不断增多，土地流转、拆迁、精准扶贫等领域的信访问题比较突出。一些乡镇主要负责人将农村信访和乡镇稳定作为中心工作，因此在对乡镇主要领导进行经济责任审计时，遇到的政治性、敏感性和复杂性问题必然较多，审计难度较大。

（三）权力划分难。

党委是乡镇各项工作的领导核心，对本行政区域内经济及行政工作中的重大问题具有决策权。政府是重大决策的执行者，负责开展主要经济活动，对乡镇财政、财务收支等具有签字权。但现实当中，存在着党政不分的现象，党委书记是“事实上”的一把手，对各项工作负全面责任。乡镇长处于从属地位，配合党委书记工作，抓好党委或党委书记决策事项的落实工作，经济上比较困难的乡镇，财政开支决定权和签字权都由书记行使。另外，乡镇集体与被审计个人的经济责任没有严格的界定标准，要界定经济责任到底由个人或领导集体承担，在现实中比较困难。

二、乡镇领导干部经济责任审计存在的问题

（一）人员力量不充足。

人员少、项目多是当前基层审计部门的不争事实。又加上经济责任审计作为对领导干部权力运行进行有效制约与监督的重要环节和机制，对审计人员的自身素质提出了更高的要求，然而高学历人才少、年轻同志少、懂业务人员少。同时，经济责任审计存在不确定性，组织部门下达审计项目呈现临时性、突击性、成批量的特点，审计部门难以安排力量从容面对，只好突击超负荷进行，必然影响审计工作质量。

（二）工作程序不理顺。

从审计委托程序上来看，绝大多数离任审计项目都是先离任后审计。普遍离任者已离岗，接任者也已经到位任职，有时离任时间与审计时间相差很远。由于审计对象不在场，一些与其相关的审计事实较难确认，现任者对离任审计工作也不够重视，态度不积极。不仅会导致重复审计、延长审计时间，更加大了审计工作难度，阻碍了经济责任审计作用的充分发挥。这种审计监督滞后的审计方式，无法为组织人事部门提供及时的服务，已经失去了干部考核、审计监督的意义。

（三）审计操作不规范。

基层审计机关开展审计多数都沿用了财政财务收支审计的方法和手段，审计报告从头到尾都是财政财务管理问题，很少涉及任职期间经济责任履行情况，更没有责任界定、权利划分等内容，没有体现出经济责任审计的特点。一味的就账论账，未根据审计法、审计准则等规定，实施审计谈话、审计延伸等方法将被审计人的职责履行情况、重大经济决策情况、违规违纪问题掌握透彻，从而失去了经济责任审计监督权利运行的意义。

（四）评价体系不完善。

中央两办的“规定”对领导干部经济责任审计评价的内容做了规定，实施细则明确了领导干部应负责任的界定标准，但在实际审计中，部分资料和证据难以取得、职责权限不够明确、评价范围难以界定、评价标准难以取舍等问题都给审计评价带来难度，常常是轻评价重问题、轻整改重处罚。而对于领导干部个人经济活动很难查，特别是领导干部履行党风廉政建设第一责任人职责和个人遵守有关廉政规定情况等经济问题，一般很难从单位会计帐上发现。又加上部分法律法规的制定、修改、废止变化较快，这也为审计机关选择适当的法律法规进行评价增加了难度。

（五）成果运用不理想。

干部免职后开展离任审计，审计成果的转化作用无从体现，导致审计结果报告滞后于组织部门选拔、任用干部，造成用人和审计严重脱节。纪检监察、组织人事与审计部门之间在相互沟通、共享资源方面做得还不到位,未能实现案件线索资源共享的高效率运作。多数审计人员对土地管理、资源环境和政府投资等领域不熟悉，很难发现履职情况中带有的普遍性、倾向性和苗头性问题，这会使审计过程就事论事，泛泛而谈，所提出的审计建议针对性和可操作性差，难以有效地为党委、政府宏观决策提供服务。

（六）整改问责不到位。

基层审计机关开展经济责任审计的人员严重不足，审计全覆盖很难实现，造成有的部门、某些环节长期缺失监督，影响了整改问责的客观性。同时影响一个单位财政财务收支情况、经济活动情况的因素是多样的、复杂的，有历史的也有现实的，有主观的也有客观的，有班子集体的也有领导个人的，现行经济责任审计中没有明确依据。另外，审计作为一种事后监督，往往侧重判断经济业务活动中有无违纪违规行为，对庸政、懒政、怠政和慢作为、不作为、乱作为的行为监督揭示不足，不能很好地起到促进提高领导干部履责绩效。

三、搞好乡镇领导干部经济责任审计的对策

（一）突出审计重点，明确经责审计内容。 

把握“全面审计，突出重点”原则，以领导干部守法、守纪、守规、尽责情况为重点，通过对其任职期间乡镇财政财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益性进行审计，来分析和评价领导干部的职责履行情况，特别是贯彻落实科学发展观、推动经济社会科学发展情况，遵守有关经济法律法规、贯彻执行国家有关经济工作的方针政策情况，制定和执行重大经济决策情况，与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的效益情况；关注重大投资项目的建设、管理、使用和效益情况；关注其履行国有资产管理、监督职责情况；关注其对本级党委、政府重大经济发展措施的落实情况；关注其执行本单位内部管理制度情况；关注普遍性、倾向性、苗头性问题；关注“三公”经费开支情况；关注领导干部遵守廉洁从政有关规定情况；关注群众反映的疑点、难点、焦点问题等，特别是纪检部门、组织部门、信访部门及群众反映的集中问题和重大线索。另外，在审计过程中，要开好两个会，即，审计进点会和审计结束时的座谈会，充分了解被审计单位实际情况，使审计内容满足审计需求。

（二）改进工作方法，提高审计项目质量。

经济责任审计要求高、任务重、内容多、责任大。审计机关在实施中必须不断改进方式方法，提高审计效能，才能保障审计任务的圆满完成。一是书记镇长经济责任同步审计。只要是乡镇书记、镇长（主任）一方离任，就对另外一方施行捆绑审计，进而全面客观反映领导干部职权行使情况，避免重复审计，减少审计人员工作量，提高工作效率。二是实行“先免职、再审计、后任用”工作方法。县（区）委在决定干部离任或有调整意向前，先免除其领导职务，组织部门及时委托审计机关进行审计，审计未完成，一律不公布新的职务，审计结束出具审计结果报告后，县委组织部根据审计结果及综合评价提出任用意见，县（区）委参照审计结果及任用意见作出干部任用决定。三是加大任中审计比例，狠抓“关口前移”。将经济责任审计变事后监督为事前、事中监督，变静态监督为动态监督，及时发现领导干部履行经济责任中存在的苗头性、倾向性和普遍性问题，做到早发现、早解决，达到“防患于未然”，而且还能防止和避免经济行为的“一错再错”，有效地保护干部。四是与财政审计、政府投资审计、自然资源资产审计、绩效审计等审计相结合。在经责审计中特别利用审计对象在任期内专项审计的相关成果,对于专项审计已审计过的内容尽量不再进行重复审计，只对未审计的内容以及上次审计未涉及的内容进行审计。五是审计重心向村（社区）下移。村级财务管理是广大农民关心的焦点，因财务管理存在问题而引起村民集体上访的事件在各地时有发生。采取探索“村级经济责任审计”和将审计触角向村（居）延伸的方式，有利于消除乡镇、村监管盲区，对促进农村稳定和社会事业经济的发展起到了积极的作用。

（三）健全联动机制，形成审计监督合力。

审计机关作为经济责任审计的具体实施单位，争取成立以本级党委、政府主要负责人为组长，纪委、组织部门负责人为副组长，人社、财政、编办、审计等部门主要负责人为成员的高规格的领导小组，加强对经济责任审计工作的领导和督办，营造良好审计环境。建立完善联席会议制度，明确联席会议的程序、职责，以及各成员单位的职责，定期召开联席会议，适时报送和协调处理经济责任审计工作中发现的问题，实现联席会议常态化。每个项目召开进点会、审计谈话、审计整改会时，组织、纪检、监察等部门成员参加，引起被审计单位重视，并调动成员单位的积极性，让联席会议真正发挥作用、整体联动、形成合力。加强与公安、检察、纪检、监察等部门的联系，获取与领导干部经济责任审计有关的信息数据，从而在现有的审计中把握审计重点，更进一步发现违法行为或严重的违纪问题。

（四）抓好队伍建设，夯实审计发展根基。

干部队伍建设作为审计事业发展的“基石”，关系到审计事业的兴衰。要主动适应审计发展新形势、新变化、新要求，以长远眼光和战略思维,狠抓干部队伍建设，着力打造一支政治坚定、业务精通、作风优良、纪律严明的审计铁军。一是树立“人人都可以成才”的观念，把德、能、勤、绩、廉作为判别审计人才的主要标准，将勤于学习、勇于实践、善于创新作为审计人才的培养目标，深入挖掘，使他们的潜能和价值充分发挥出来。二是严把审计人才“入口关”，坚持德才兼备的用人标准，把德放在选人用人的首要位置，通过公开招聘等方式将专业对口、经验丰富的人员充实到审计队伍。三是把“实、高、新、严、细”作为人才队伍建设的第一标尺，拓宽培养渠道，改进培养方式，创新培养手段，通过开展多形式的理想信念和业务技能培训，引导审计人员正确对待名利，立足本职，敬业爱岗，扎实工作，进一步提高业务技能。四是坚持任人唯贤、唯才是举的原则，让能干事者有机会、干成事者有舞台，做到人尽其才，才尽其用。建立相关的激励机制，让肯钻研、有成果的审计人员脱颖而出，看得到希望；要让审计人员有机会走出去学。五是健全人才管理和激励机制，建立竞争、择优的人才选拔制度，做到不唯学历、不唯职称、不唯资历、不唯身份，敢于打破常规，不拘一格地任用人才。坚持环境留人、感情留人、待遇留人来凝聚人心，增强审计人员的责任感、归属感和自豪感。

（五）建立评价体系，提升业务管理水平。  

积极探索建立一套切合实际的党政领导干部经济责任审计评价体系。一是要坚持事实求是的原则全面审查分析各种情况和问题，避免以偏概全。审计评价要慎重，要与被审计领导干部权责相对应，防止评价过高或过低带来的审计风险。对审计过程中未涉及的事项或审计依据不足、评价依据和标准不明，超出审计职责和范围的事项，不予评价。二是把定性分析评价与定量分析评价结合起来，使审计评价工作具有可操作性。对于定性评价标准，应紧紧围绕经济责任来建立，突出真实性、合法性、效益性原则，效益性目标应明确界定。对于定量评价标准，应依据一定的原则和标准，科学地从数据角度界定，分析衡量领导干部的经济责任，使审计评价更加准确直观，为经济责任审计结果的直接运用创造条件。三是审计评价应注重绩效，要把与镇委书记、镇长责任关联度大的问题作为重点，站在全面的高度，历史的角度，辩证地分析、比较，注重从深层次剖析原因，寻找规律。四是注意用语规范，表述清楚。要尽可能地用直白、写实的手法来表述审计的结论和意见，避免过多的专业术语，给有关部门提供清晰、明确、简洁的信息和依据。

（六）强化问责意识，解决屡审屡犯难题。  

针对被审计单位主要负责人担任特定职务期间不履行或者不正确履行经济责任的行为应当承担的责任进行准确界定，分清直接责任、主管责任和领导责任的界线。明确被审计人所在单位的现任主要负责人为落实审计整改工作的第一责任人，对审计查证的问题，应在规定时间内积极组织整改并通报情况，接受监督。建立审计问题整改等制度，对被审计对象整改落实情况实施追踪监督，强化对审计查出的问题和审计建议落实情况进行答复，对不能立即整改的问题注明责任人和整改时限，确保审计整改落到实处，遏制“屡审屡犯”等现象。发挥经济责任审计联席会议制度作用，经济责任审计工作领导小组定期抽调纪检、组织、人事、审计等部门人员组成检查组，对已实施的审计项目整改情况进行全面检查，并督办问题的整改，依据有关问责办法将责任追究落实到岗位、个人。同时将整改结果报送组织部门，为任免和奖惩提供切实有效的参考标准和依据。

（七）深化结果应用，做好成果转化文章。

乡镇经济责任审计能否发挥应有的作用，关键在于审计结果的正确处理和利用，否则，审计将流于形式。建立经济责任审计结果运用情况存档制度，把经济责任审计结果报告及其运用情况存入干部监督信息库和干部监督工作档案，作为领导干部提任、调任、免职、辞职等提出审查处理意见的重要参考依据。善于从现象找出本质，就审计中发现的带有普遍性、倾向性和苗头性的问题，着力从制度、机制和管理上揭示问题，找出差距，提出治本之策，并报送本级党委、政府主要负责同志，让党政主要领导对被审计人员的履职情况心中有数，并提出审计结果运用的可行性建议，真正发挥审计参谋助手作用。把审计结果纳入审计工作报告，向人大报告经济责任审计情况特别是存在的普遍性、倾向性问题，为人大任命干部和进行干部评议提供依据。探索将领导干部经济责任审计结果的整改运用情况进行通报或在一定范围内进行公示，主动接受干部群众的监督，进一步确保经济责任审计结果能够充分运用。