零基预算背景下开展县级财政预算执行审计的探索与思考

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出“深化零基预算改革”，要求“打破‘基数’观念和支出固化僵化格局”。2025年，“深化零基预算改革”首次写入政府工作报告，成为“十五五”规划建议中财政方面的任务之一。2026年，中央部门零基预算改革试点范围进一步扩大，地方零基预算改革也在加速推进。在这一背景下，县级审计机关如何适应改革要求、转变审计思路、改进审计方法，值得深入探索和思考。

一、充分认识零基预算改革对县级财政预算执行审计带来的深刻影响

长期以来，县级预算编制主要沿用“基数+增长”模式，以上一年度实际执行数为基数，结合增长因素核定当年数额。这种模式虽然操作简便、连续性强，但容易导致财政资金分配固化，影响资金利用效率。零基预算改革要求从“零”开始编制预算，对所有支出项目重新评估必要性、合理性与优先级，结合绩效情况优化资金分配。这一变革对县级财政预算执行审计提出了全新的要求。首先，审计的重心需要从事后纠错向全过程监督延伸，从单纯关注“钱花得对不对”向“钱该不该花”“花得值不值”深化。其次，审计的标准体系需要重构，传统的合规性审计标准已难以完全适应改革要求，必须建立涵盖绩效评价、战略匹配、财力统筹等多维度的审计评价体系。再次，审计的方法手段需要创新，单纯依靠人工核查、抽样审计已无法满足零基预算精细化、全口径管理的要求，大数据审计、数字化手段的运用成为必然选择。审计署已将“深化零基预算改革中存在的问题及审计建议研究”列为2025至2026年度重点科研课题，充分体现了审计工作主动对接改革的紧迫性。

二、县级零基预算改革的现实困境与审计面临的挑战

县级政府承担着提供基本公共服务的重要职责，但在推进零基预算改革中面临诸多现实困境，也为预算执行审计带来了新的挑战。

（一）传统思维惯性较强。部分预算单位长期采用“基数+增长”的编制模式，形成了路径依赖，存在“守基数、护盘子”的惯性思维。审计中发现，部分领域专项资金存在重复申报、资金滞留、超进度拨付等现象，而新兴领域则投入不足，支出固化僵化问题突出。

（二）支出标准体系不够健全。零基预算的推行离不开科学、完备的支出标准体系作为支撑。当前县级层面支出标准覆盖面有限，标准动态调整机制尚不完善，特别是针对公共服务类项目的支出标准较为模糊，影响了预算编制的科学性和审计判断的准确性。

（三）绩效管理与预算安排衔接不够紧密。虽然绩效管理理念已逐步引入，但绩效评价结果与预算安排的挂钩机制尚未完全建立，“评而不用”“用而不实”的问题在一定范围内仍然存在。

（四）审计人员能力有待提升。零基预算改革对审计人员提出了更高的专业要求，不仅要熟悉财政法规，还要具备绩效评价、数据分析、项目管理等多方面能力，现有人员结构和能力储备与改革要求尚有一定差距。

三、县级财政预算执行审计工作创新转型的探索方向

面对零基预算改革带来的新形势新要求，县级审计机关应从以下几个方面积极探索财政预算执行审计工作的创新转型。

（一）突出“破基数”，加强对预算编制源头的审计监督。审计关口前移，关注预算编制环节是否真正打破基数依赖。要抽查部分预算单位近三年的预算编制和执行情况，对数据进行对比分析，重点审查部门预算编制是否从实际需求、项目轻重缓急等原则出发，是否存在项目到期未及时清理、重复立项等问题。要关注财政部门是否按照“资金跟着项目走、项目跟着政策走”的原则，取消预算安排基数，从零开始编制预算。

（二）突出“强统筹”，关注财政资源统筹配置效益。围绕财政资源统筹整合，重点审查存量资金及国有资产盘活使用情况，严防资金、资产沉淀闲置。关注“三保”等重点领域资金保障情况，审查预算安排是否向民生实事、重点项目倾斜。核查部门间是否存在资金支持范围交叉、支出边界模糊、重复投入等问题，推动优化资金配置。2026年，财政部明确要“积极运用零基预算理念，大力压减低效无效支出，把更多的财政资金用在提振消费、投资于人、民生保障等方面”，县级审计机关应紧扣这一方向开展审计监督。

（三）突出“提绩效”，强化预算执行全过程审计。坚持绩效导向，结合零基预算改革情况与预算绩效管理情况，对“预算编制—绩效监控—绩效评价—结果应用”的全过程开展审计监督。重点审查绩效目标设置是否合理、可量化，绩效监控是否做到及时纠偏，绩效评价是否真实有效，绩效评价结果是否与预算安排有效挂钩。要关注财政部门是否建立“有保有压、可增可减、动态调整”的预算分配机制，是否将绩效评价结果真正运用到下一年度预算编制中。

（四）突出“全口径”，加强财政资源和预算统筹审计。按照二十届三中全会《决定》提出的“把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”的要求，加强对预算内外收入、政府性基金、国有资本经营预算等各类财政资源的统筹审计。关注各类资金是否实现“全口径、全过程、全方位”管理，是否存在资金分散管理、各自为政的问题。

（五）突出“数智化”，推动大数据审计与改革深度融合。依托预算管理一体化系统，加强对预算编制、执行、调整等各环节的在线监控和数据分析。运用大数据分析手段，对跨年度、跨部门、跨项目的预算执行数据进行关联分析，精准识别异常情况，提升审计发现问题的能力和效率。探索建立零基预算审计数据模型，实现对预算项目必要性、合理性、效益性的量化评估。

四、保障审计工作有效开展的措施建议

（一）加强政策研究，准确把握改革方向。审计人员要深入学习二十届三中全会《决定》精神，系统掌握零基预算改革的核心要义和政策要求。要密切关注上级财政部门和审计部门关于零基预算改革的最新部署，将改革要求及时转化为审计工作的具体指引。

（二）健全协同机制，形成监督合力。加强与财政部门的沟通协作，建立常态化信息共享机制，及时了解改革推进情况和存在问题。加强与人大监督、纪检监察的协同配合，推动形成财政监督、审计监督、社会监督共同发力的工作格局。

（三）强化能力建设，提升审计专业水平。围绕零基预算改革需求，加强审计人员业务培训，重点提升绩效评价、数据分析、政策研究等方面的专业能力。可采取“以审代训”、案例研讨等方式，在实践中锻炼队伍、积累经验。

（四）完善制度规范，夯实审计工作基础。结合县级实际，研究制定适应零基预算改革要求的预算执行审计操作指引，明确审计重点、标准和程序。积极争取将审计发现的制度性、机制性问题纳入改革方案，以审促改、以审促建，推动零基预算改革在县级层面真正落地见效。

总之，零基预算改革是一项系统性工程，县级审计机关既是改革的监督者，也是改革的推动者。我们要以改革的精神审视审计工作，以创新的思维谋划审计工作，以务实的举措推进审计工作，切实履行好审计监督职责，为深化财税体制改革、提高财政资金使用效益贡献审计力量。