对地方政府专项债券使用管理的思考建议

地方政府专项债券作为实施积极财政政策的重要抓手在扩大有效投资、稳定宏观经济、推动重大战略实施等方面发挥着至关重要的作用。本文就其使用管理情况、存在问题等，浅谈认识与思考。

一、使用管理情况

地方政府专项债券于2015年首度发行，发行1000亿，主要是为公益性项目建设筹集资金。多年来，专项债券规模逐年扩大，在地方稳基础设施建设与补短板方面发挥着关键作用，成为稳定经济增长的必要着力点。2025年3月，李强总理在政府工作报告中指出，拟安排地方政府专项债券4.4万亿元、比上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。

政策文件方面，2015年4月，财政部发布《地方政府专项债券发行管理暂行办法》。2017年至2018年分别在土地储备、政府收费公路、棚户区改造领域等开展试点，出台相关管理办法。2021年，为提高资金使用绩效，防范政府债务风险，财政部印发《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》《地方政府专项债券用途调整操作指引》。2024年12月，国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，从扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围，优化专项债券项目审核和管理机制，强化专项债券全流程管理等方面优化完善管理机制。

在专项债券的实际使用过程中，暴露出专项债券项目申报存在短板、专项债券项目实施偏离预期、专项债券项目监管有待完善等问题。

二、存在问题

（一）专项债券项目申报存在短板。一是项目质量低收益差。部分项目前期论证不充分，缺乏科学性的可行性研究、风险评估及收益测算，未充分考虑当地实际需求和资源条件，盲目跟风申报热门项目，导致项目落地后收益不达预期。如吉林省厅2024年审计发现，7市县44个项目因市政管网等基础设施配建不到位、招商引资困难等原因建成后闲置、未达预期收益，涉及专项债券49.54亿元，财政已垫付利息3.47亿元。二是虚报规模报大建小。部分地区为多争取专项债券，在申报时，脱离实际需求，随意扩大项目建设内容和投资规模，造成资金需求被放大，致使专项债资金闲置。如湖北省厅2024年审计发现，2个市县报大建小、提前申报导致债券资金闲置3.88亿元。三是多头申报重复融资。部分地区为最大化资金来源，将统一项目包装成不同形式，同时申请专项债、专项资金等，导致资金重复安排，造成资金冗余。如审计署2024年度中央预算执行和其他财政收支审计发现，4个项目既获得地方财政安排的2.18 亿元专项债券，又获得“两重”建设和“两新”工作资金1.95亿元，2个渠道合计获取资金比4个项目总投资还多7236.85万元。四是包装项目违规举债。部分地区通过虚构项目性质及收益，将禁止类、无收益项目“挂靠”在符合专项债支持范围的项目下，如将办公楼包装成“文旅综合体”，将亮化工程纳入“智慧城市”子项等，增加政府隐形债务。审计署2024年度中央预算执行和其他财政收支审计发现，9个地区违规举借20.29亿元，主要用于亮化工程、楼堂馆所等禁止类项目。

（二）专项债券项目实施偏离预期。一是支付进度缓慢。部分项目由于前期准备工作不充分，如项目规划设计变更、土地征用困难、施工手续办理缓慢等原因，项目进度缓慢，造成专项资金闲置，存在钱等项目问题。如浙江省厅2024年审计发现，9个市县22个专项债券项目建设进度缓慢，21.25亿元债券资金滞留代建单位等账户，未按要求形成实物工作量；湖北省厅2024年审计发现，8个市县37个项目前期准备不充分，项目推进缓慢，20.88亿元债券资金闲置，增加资金成本2517.52万元。二是超进度拨付。部分地区为应对有关部门的专项债支出进度考核，对支出进度调控，通过“以拨代付”的方式，对部分不符合支付条件的项目超进度拨付，造成实际工程量与支出进度不符的情况。如山东省厅2024年审计发现，为加快资金支出进度，6县7个项目超进度付款3.63亿元。三是存在违规挪用。部分地区由于财政紧张，为解决其他项目资金缺口或弥补财政收支不足，将专项债资金违规挪用，用于非专项债项目建设、工资发放、偿还债务利息等。如辽宁省厅2024年审计发现，2个市5个县区挪用9个专项债券资金1.87 亿元用于“三保”、购置产业园区用地等非债券项目支出；1个县使用专项债券资金归垫项目前期支出710万元。

（三）专项债券项目监管有待完善。一是债券监测系统有短板，审核把关不严格。如审计署2024年度中央预算执行和其他财政收支审计，7省虚报支出完成情况464.35 亿元。财政部地方专项债券监测系统缺乏不相容职责分离等机制，一个人即可完成自填、自审、自报等关键步骤，对上传支出凭证的真实性审核也不严格，7省借此漏洞等虚报支出完成情况。如福建光泽县在未发生支出的情况下，将2张明显虚假的凭证上传至专项债券监测系统，虚报2个项目支出 1.15 亿元。二是项目管理衔接不畅。专项债管理涉及财政、发改、项目主管部门等多个单位，但在资金分配、绩效评价及风险管理上容易出现职责边界不清晰、协作缺失及管理真空的现象。如广东省厅2024年审计发现，债券项目管理不到位，1个市未按规定程序调整个别项目建设内容，涉及金额2.06 亿元。

三、对策建议

一是提高专项债券项目质量，强化申报审核。强化项目谋划主体责任，减少对第三方咨询机构的过度依赖。发改、财政及项目主管部门等深度参与项目谋划，结合当地发展规划、产业政策和实际需求，科学筛选项目。做实项目前期准备工作，对储备项目进行定期评估和动态调整，提高项目储备库质量。加强对项目申报资料的真实性、完整性和合规性审核，对建设内容、投资规模、收益测算等严格把关，对申报不实的项目单位和相关责任人进行严肃问责。

二是强化专项债券协调调度，确保合规拨付。建立项目推进协调机制，及时解决项目实施过程中存在问题，确保项目顺利推进；督促项目单位根据建设进度合理申请资金，避免资金闲置；对进度缓慢的项目，建立预警机制，及时督促项目单位采取措施加快支出进度。同时，简化资金拨付流程，提高资金拨付效率，确保债券资金能够及时足额拨付，尽快形成实物工作量。

三是规范专项债券监督管理，完善协作机制。优化完善地方专项债券监测系统功能，加强对专项债券资金使用的全过程监管。建立资金使用台账，对资金流向进行实时监控，严格执行专项债券资金使用规定，严禁将债券资金用于经常性支出、偿还政府隐性债务及市场化运营项目等违规用途。建立健全跨部门专项债管理协作机制，明确各部门职责分工，加强部门之间的信息共享和沟通协调，形成监管合力。