审计视角下中小学校食堂劳务外包的风险剖析与对策

劳务外包模式因其能化解用工难题、规避劳务风险以及提升服务保障能力而被学校食堂广泛采用，据中国教育后勤协会2024年数据显示，我国72.3%的中小学采用食堂劳务外包模式。然而，在对某市100余所中小学校食堂管理运营专项审计中发现，该模式在推行过程中暴露出成本虚高、责任悬空、监管失效等系统性风险，呈现出政策资金效益缩水、学生权益受损等问题。中小学校食堂劳务外包如何才能行稳致远？为此引发了我们从审计角度的思考。

一、食堂劳务外包模式存在的主要问题

（一）成本测算失真，劳务费用虚高。在劳务外包模式下，成本测算普遍存在价格虚高，直接影响学校食堂劳务成本，最终转嫁给学生，导致学生餐费严重缩水。一是标准不一导致成本差异。劳务工资是根据学校食堂实际所需劳务人员数量，按照月工资标准测算的年工资总额。但对寒暑假期间工资测算，有的学校按全年9个月计算，有的则将基本工资按12个月分摊到每月。风险包干费则为学校食堂给予劳务服务供应商应对突发事件的兜底费用，无具体支出内容。经对比成本测算报告，同一地区的学校食堂人均年劳务费差异高达40%，风险包干费差异高达8.28倍。二是禁列费用致使餐费缩水。在第三方评估公司测算安全生产措施费用时，通常包含应由劳务供应商承担的安全防护设备、低值易耗品等费用。部分学校还将严禁从食堂列支的气体检测仪、移动电源、电脑、档案柜等固定资产的费用测算进成本。有的甚至将已经明确免费的从业人员健康体检费也测算进成本。三是虚报人数形成资金漏斗。学校食堂根据进餐师生人数，应按照寄宿制学校不超过1：80，非寄宿制学校不超过1：100的标准配备服务人员。分析发现，部分学校存在虚报进餐人数，多测算劳务人员应配数量的问题，导致测算的劳务人员数量大于实际应配备的劳务人员数量。甚至还存在学校与第三方中介公司串通作弊，虚报实际在校学生人数等问题。

（二）人员管理混乱，风险隐患突出。劳务外包后，食堂日常监管呈现出学校不愿管，劳务公司管不了的现象，存在严重风险隐患。一是虚假外包转移利润。部分学校食堂虽然形式上变为了劳务外包，实质上仍为劳务自聘。通过对比劳务外包前后学期的劳务费发现，在食堂从业人员、服务对象、菜品数量无明显变化的情况下，成本却大大增加。部分学校还将食堂利润以劳务费的形式转移到劳务公司，并从中列支财务人员、保洁人员、打字复印人员等后勤人员的费用。二是资质不符引发多重风险。劳务外包模式下，由于学校核查流于形式，"假外包真转移"导致资质管理失控。关键岗位资质管理存在系统性漏洞，岗位人员无证及持无效证件上岗、人证不符等现象普遍存在。此类管理漏洞不仅可能直接导致群体性食品安全事件，而且可能存在劳务公司逃避资质审核义务，迫使学校承担事故赔偿责任的问题。三是保障缺失弱化服务质量。部分学校食堂劳务服务公司未给食堂所有从业人员代扣代缴社会保险费，存在法律风险和经济风险。少数学校存在因工作期间发生的工伤事故、解聘赔偿事项后，学校承担了本应由劳务服务公司承担的赔偿费用问题。同时大部分学校食堂的劳务外包公司对从业人员每年培训未达到40学时，少部分劳务公司甚至未组织对食堂工作人员进行培训，导致食堂从业人员服务质量难以保证。

（三）学校监管缺位，责任严重虚化。一是日常监督流于形式。学校食堂与劳务外包公司按照成本测算的服务人员人数签订合同并支付服务费。审计核查发现，劳务外包合同约定的人员配置数量普遍与实际到岗情况存在差异。通过分析学校食堂从业人员考勤、培训资料发现，劳务外包公司为了节约成本，实际并未按照合同约定的人数配备相关工作人员，有的学校食堂从业人员不到合同约定的三分之二。二是测评奖惩形同虚设。劳务外包合同设计的满意度奖励、水电食材节约奖励、安全奖励等奖励机制，异化为固定福利放发依据。绝大部分学校食堂未执行水电食材节约考核，却按月全额发放奖励金。有的学校在水电费同比上升的情况下仍发放“水电食材节约奖”。在满意度测评环节，按政策要求应组织80%以上的服务对象进行满意度测评，但部分学校测评覆盖率不足服务对象的30%。三是培训考核严重缺位。政策要求学校每半年组织食堂从业人员考试考核，但大部分学校食堂未组织任何形式的考核，组织考核的学校食堂也仅通过走过场式的口头问答。更深层的问题是，学校普遍将培训职责完全外包给劳务公司，考核缺位后，学校未对其劳务公司的培训质量进行监督。

二、问题产生的原因分析

中小学食堂劳务外包乱象的根源在于系统性制度失灵，其本质是公益属性保障机制与市场化运行规则结构性冲突，导致的制度性缺陷。

（一）管理制度缺位导致成本控制失效。国家层面和地方政府尚未建立食堂外包成本核算规范性标准，导致三个方面的制度性漏洞。一是成本项目无规范。劳务工资、风险包干费等核心费用缺乏规范的核算公式和标准，纵容第三方机构“自由裁量”。二是禁列项目无清单。《中小学食堂财务管理办法》第十条仅原则性禁止"固定资产购置"，但未明确体检费等隐性转嫁项目的处置规则，导致评估公司将体检费、电脑等纳入成本。三是人员数量核定无国标。湖北省现执行的寄宿制1：80和非寄宿制1：100的人员配备标准，缺乏动态调整机制，且未规定核查程序，使虚报进餐人数行为有机可乘。这种制度缺失使外包成本沦为"暗箱操作"产物。

（二）主体责任错位导致监督管理不力。学校从法定监管者蜕变为"合同旁观者"，深层原因在于三重制度性错位。一是考核权重极低引发认知偏差。教育部门对学校的绩效考核体系中，食堂管理权重普遍不足3%，部分学校形成了“外包即免责”的集体认知，投入监管资源普遍极低。二是专业能力缺乏加剧监管无能。多数食堂监管岗位由教师或行政人员兼任，缺乏相关管理常识。这种能力与责任的不匹配，使学校对第三方评估虚增成本丧失质疑能力，被迫接受“专业机构”的权威裁量。三是零追责机制催生责任消解。近三年教育系统内因食堂监管失职引发的问责案例较少，当违约成本趋近于零，合同监督义务便自然消解。最终形成“监管缺位无代价，严格履职无收益”的逆向淘汰机制。

（三）执行机制失位造成激励措施异化。学校对食堂劳务供应商管理机制执行失位主要体现在三个方面：一是考核奖励倒挂。本应促进绩效的奖励机制异化为"固定福利"，源于执行合同奖励支付前提条件不严，也缺少对未完成合同要求的处罚条款，考核奖励未发挥激励导向，存在扣奖励反而降低服务质量的反向作用。二是监管责任货币化。学校食堂通过支付超额奖励金，如安全奖未考核即发放。以发放奖励的形式换取"无安全事故"的表面太平，实质是公共责任的货币化买卖。三是培训责任虚置。将培训外包却未建立质量监督机制，或有监管机制但实际执行不到位，不仅违反《餐饮服务食品安全操作规范》双重监督要求，也是学校落实主体责任意识薄弱的体现。

三、基于审计视角的改进对策

针对上述问题，为切实堵塞风险漏洞，维护学生合法利益，我们提出如下建议：

（一）构建刚性成本管控体系，筑牢公益防线。一是制定规范性成本核算标准。制定发布中小学食堂外包成本核算标准，按照基础劳务工资采用地区餐饮劳务费平均工资×1.2，风险包干费不得超过年度劳务费总额的5%，低值易耗品按“实测消耗量×市场监控价格”为基准，并设定一定浮动上限。省级教育部门结合经济系数动态调整的标准，明确核心参数计算公式，彻底消除当前劳务成本离散差异。二是探索成本负面清单制度。细化禁止纳入成本的项目，将行政转嫁类的从业人员体检费，资产违规类的固定资产购置费，虚增套取类的超额人员、虚假低值易耗品等项目，形成成本负面清单，划清成本核算红线。三是推行管理体制改革。在地市级层面建立食堂劳务外包供应商联合采购平台，按照餐饮服务资质、专职食品安全管理人员占比、专业培训体系认证、注册资金、风险承担能力评级、重大食品安全事故记录等指标，择优选择供应商纳入集约化服务池，并通过竞争性谈判确定核心服务商，实行“三统一”管理，即统一执行外包成本核算标准核定价格，消除区域差价的乱象；统一接入省级智慧监管平台，实时共享人员考勤、培训、成本数据；统一实施利润空间封顶与服务质量挂钩的阶梯报价机制。

（二）重构权责对等监管链条，压实主体责任。一是建立专职监管队伍。每校配备1名以上在编教师为食堂监管专员，履行“三必须”准入机制核查职责。即必须持有食品安全管理员证+初级审计师证；必须执行“晨午晚三查”制度；必须通过省级教育部门年度考核。二是再造考核问责机制。提升学校食堂管理考核权重，严格实施“双挂钩一票否决”制度。即实行考核挂钩，优秀学校校长绩效工资上浮，不合格者一票否决晋升资格；实行履约挂钩，劳务服务供应商考核不合格扣除一定服务费，连续两次终止合同；实行廉政一票否决，发现利益输送一律移交纪委监委，并取消服务资格。三是创新家长协同治理。组建食堂监督委员会，其中家长代表应大于40%，同时赋予食堂监督委员会两项实质权力。即通过“互联网+明厨亮灶”系统随时调阅后厨监控，针对发现食堂劳务人员操作问题可随时在平台中反映。对满意度测评造假发起重新投票，严格满意度测评的覆盖面，确保测评结果真实反映服务水平。

（三）健全协同治理机制，构筑防控网络。一是建立跨部门联动响应。学校要始终明确食堂安全和营养管理的主体责任。实行纪检-审计-教育三方联动机制，教育部门应联合审计等部门，加强对学校食堂劳务外包经费检查和专项审计。纪检监察部门要对学校通过劳务服务公司转移、隐瞒食堂利润等违反国家政策、侵占学生利益的问题加大追责问责力度，倒逼学校强化主体责任落实。二是实行社保工伤风险熔断。学校在与劳务服务供应商签订劳务合同时，应预留一定比例的年度服务费作为工伤保证金，用于解决服务年度内风险事故，合理保障劳务人员权益。建立人社-教育数据共享池，设立学校先行赔付追偿绿色通道，进一步熔断学校潜在的社保工伤风险。三是严肃供应商信用惩戒。教育部门实施劳务服务供应商目录库管理，建立虚增成本、严重虚增成本、重大食品安全事故及禁止入库、行业禁入的“三档两禁”信用档案，根据失信行为层级，采取不同的惩戒措施。对虚增成本一律扣除履约保证金，情节严重的3年内不得参与政府采购，发生重大食品安全事故，应终身取消入库资格。

遏制中小学食堂劳务外包乱象，是守护教育公益底线的制度保卫战。唯有规范成本核算筑牢防火墙、专职监管重构责任链、协同治理构筑防护网的系统性变革，才能让劳务外包从套利工具回归服务本原，让学校食堂从风险洼地变为营养堡垒，实现从“被动兜底”到“主动守护”的跨越，让学校食堂劳务外包一路行稳致远。